Правовая коллизия чем руководствоваться
Статья 22. Принципы разрешения коллизий правовых актов
Статья 22. Принципы разрешения коллизий правовых актов
1. Коллизиями правовых актов являются противоречия между правовыми актами, регулирующими одни и те же общественные отношения, а также между положениями одного и того же правового акта.
2. В случае возникновения коллизий правовых актов действует правовой акт более высокой юридической силы в соответствии со статьей 4 настоящего Закона.
3. При коллизии правовых актов одинаковой юридической силы применяется правовой акт, принятый позднее, с учетом требований части 4 настоящей статьи.
4. При коллизии между общими и специальными правовыми актами одинаковой юридической силы действуют специальные правовые акты, если иное не установлено правовыми актами. Специальным правовым актом признается правовой акт, содержащий изъятие из общего правового акта.
5. При коллизии между общими и специальными положениями одного правового акта действуют специальные положения. Специальным положением признается положение правового акта, содержащее изъятие из действия общего положения.
6. В случае коллизии между правовыми актами, принятыми органами исполнительной власти города Москвы одного уровня, применяется правовой акт органа исполнительной власти города Москвы, специально уполномоченного Правительством Москвы на регулирование соответствующей области общественных отношений.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Коллизия законов
КОЛЛИЗИЯ ЗАКОНОВ
КОЛЛИЗИЯ ЗАКОНОВО негласном сотрудничестве адвоката с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
Автором рассмотрены примеры из правоприменительной практики, когда суды, вынося решения в пользу адвокатов, которые оказывали конфиденциальное содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, интерпретировали эти действия как помощь правоохранителям в раскрытии преступлений.
В п. 5 ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» установлено правило: «Негласное сотрудничество адвоката с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, запрещается». В то же время ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает запрет на оказание адвокатами конфиденциального содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (далее – ОРО), только лишь по контракту. Таким образом, Федеральный закон № 144-ФЗ разрешает адвокатам негласное сотрудничество с ОРО на бесконтрактной основе.
Налицо правовая коллизия двух федеральных законов. Это порождает интересные примеры в правоприменительной практике, которые официально опубликованы в специализированной юридической литературе.
Фабула № 1
Описываемый случай произошел в 2012 г. в г. Урюпинске Волгоградской области. В этой поучительной истории было два фигуранта: адвокат А. и прокурор П. Начало рассматриваемых событий несколько различается в интерпретациях их основных участников. Приведем обе позиции.
По словам адвоката А., он занимался делом своего подзащитного, когда его на беседу пригласил прокурор П. Отправляясь на встречу, адвокат взял с собой записывающее устройство. В ходе беседы прокурор предложил сделку: за половину адвокатского гонорара гособвинитель выразил согласие уменьшить запрашиваемый им от имени государства срок наказания клиенту адвоката.
В интерпретации прокурора зачин истории выглядит иначе: адвокат А. неоднократно посещал служебный кабинет прокурора, склоняя его к тому, чтобы за вознаграждение назначить минимальное наказание его подзащитному.
Дальнейшие показания адвоката и прокурора сходятся. Аудиозаписи, сделанные адвокатом, были им лично переданы соответствующим ОРО. В результате оперативного эксперимента был зафиксирован факт передачи адвокатом меченых купюр прокурору, против которого уже возбудили уголовное дело, присвоив ему статус обвиняемого.
Вскоре события развивались следующим образом. Адвокат обвиняемого в получении взятки прокурора обратилась в АП Волгоградской области с жалобой на адвоката А. Совет АП лишил его статуса за негласное сотрудничество с ОРО ввиду нарушения п. 5 ст. 6 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», а также п. 1 ст. 4 и п. 1 ст. 8 Кодекса профессиональной этики адвоката.
Адвокат А. за защитой своих прав обратился в суд, который признал решение Совета АП незаконным, отменил его и восстановил адвокату статус. На основании анализа ст. 6, 18 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» суд вычленил две категории лиц: сотрудничающих с ОРО и оказывающих им помощь в раскрытии преступлений. Различие между этими двумя категориями суд увидел в наличии контракта (т.е. возмездного сотрудничества) в первом случае и отсутствии такового во втором. К последней группе был отнесен и адвокат А.
Однако Совет АП Волгоградской области, не согласившись с таким решением суда, на страницах своего корпоративного издания опубликовал статью под этически неоднозначным названием «Суд разрешил адвокатам стучать?», продемонстрировав свое отношение к данной проблеме.
По-видимому, Совет АП прав в том смысле, что любое сомнительное сотрудничество с ОРО бросает тень как на адвоката, так и на корпорацию в целом, ставя под угрозу имидж адвокатуры как независимого от государства органа.
В изложенных правоотношениях, очевидно, необходимо определить, с какой целью адвокат сотрудничает с этими органами. Возможны два принципиально различающихся варианта: адвокат оказывает конфиденциальное содействие ОРО на пользу своему клиенту или во вред ему. Защитник может договориться со следователем, дознавателем и их процессуальными руководителями (начальниками), а также с оперативными работниками о сделке (например, подзащитный признает один эпизод обвинения, а следователь либо дознаватель прекратит уголовное преследование по другим «слабо» доказанным эпизодам).
Александр ЧУРКИН,
к.ю.н., доцент, адвокат адвокатского кабинета № 1288 АП Московской области
Полный текст статьи читайте в печатной версии «АГ» № 6 за 2016 г.
Могут ли законы противоречить друг другу
Юридическая (правовая) коллизия – это разногласие между двумя или более действующими нормативно-правовыми актами, регулирующими один и тот же вопрос. Также коллизией называют противоречие между выполнением органами власти своих полномочий в процессе правоприменения.
В международном праве юридическая коллизия понимается, как разногласие между гражданскими нормами разных государств.
💡 Особенности юридических коллизий
Очень часто правовые коллизии путают со схожими юридическими понятиями – пробелом в праве, юридическим конфликтом и конкуренцией юридических норм. На самом деле, несмотря на кажущуюся внешнюю похожесть, это термины, обозначающие совершенно разные явления:
⚡ Почему они появляются?
Причины появления коллизий можно разделить на две большие группы – объективные (иногда их называют естественными) и субъективные.
К объективным причинам можно отнести активное развитие общественных отношений и общую консервативность правовых норм, не успевающих за динамикой отношений. В результате появляется необходимость изменить или дополнить правовые нормы, регулирующие те или иные общественные отношения, но коррективы вносятся несвоевременно. Возникает противоречие между ранее действующими юридическими нормами и потребностями нового правового оформления изменившейся ситуации.
Также к объективным причинам появления коллизий относится существование нормативно-правовых актов, которые были приняты в разное время, в разной общественной обстановке, и при этом уже устаревшие акты оказались неотмененными.
К субъективным причинам относятся недостаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников правоприменительных органов, размытость правотворческих полномочий государственных органов и отдельных должностных лиц, общий невысокий уровень правовой культуры, размытость при формулировании юридических предписаний и т. д. В результате один и тот же вопрос решается субъектами права по-разному.
👇 Виды разногласий
В современном праве чаще всего встречаются следующие виды юридических коллизий:
⭐ Влияние на правовую систему и права граждан
Юридические коллизии имеют явное негативное влияние на правовую систему, мешая ей нормально развиваться и работать. Вследствие существующих противоречий могут быть ущемлены права граждан.
Юридические коллизии мешают правовому регулированию и правоприменению, создавая трудности не только для граждан, но и для должностных лиц. Из-за возникновения коллизий человек, не обладающих достаточными профессиональными знаниями, может испытывать трудности при попытке обратиться к законодательным документам или воспользоваться своими правами.
Принятые нормативно-правовые акты, противоречащие друг другу, тормозят реализацию прописанных в них положений. Также они создают питательную среду для законодательных злоупотреблений.
🔎 Как выбрать правовую норму
На практике при возникновении юридических коллизий нужно из нескольких противоречащих друг другу норм выбрать одну. Вопрос решается следующим образом:
В некоторых случаях юридическая коллизия решается путем судебного разбирательства, чаще всего – с привлечением Конституционного суда РФ, чьи решения носят нормативно-регулирующий характер. Также возможно создание согласительной комиссии в случае, когда коллизия возникла между органами государственной власти.
Порядок разрешения коллизий в российском праве
А.Я. КУРБАТОВ
I. Понятие коллизий в праве и их разрешения
Соответственно, смысл разрешения коллизий в праве сводится к выбору одной из норм, положения которых противоречат друг другу.
Разрешение коллизий в праве для выработки варианта поведения может осуществляться не только на стадии применения права (т.е. правоприменительными органами), но и на стадии реализации права (т.е. всеми субъектами права).
При этом субъекты права, отказавшиеся от реализации тех или иных правовых норм, несут риск того, что при возникновении спорной ситуации с контролирующим органом по этому поводу их позиция не будет поддержана судом.
Правоприменительные органы результаты разрешения коллизий, как правило, выражают в актах применения права (индивидуальных предписаниях), а не только в действии (бездействии).
Правовая позиция Конституционного Суда РФ (общая позиция судей этого Суда, выраженная в его решениях по поводу применения тех или иных положений Конституции РФ) является обязательной для применения на всей территории России на основании ст. 6, ч. 3 ст. 29, ст. 71 и ст. 75 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (см., например, абз. 3 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции»). По сути, Конституционный Суд РФ в этих случаях дает официальное толкование Конституции РФ. Соответственно, на эти правовые позиции можно ссылаться при рассмотрении дел в арбитражных судах и судах общей юрисдикции.
См., например, Богуславский М.М. Международное частное право. М., 1994. С. 75.
В других отраслях вопросы коллизии норм имеют подчиненное значение, но это не снижает их важности, поскольку наличие единообразного понимания порядка разрешения коллизий в праве является основным условием наличия в государстве конституционности и законности.
II. Причины возникновения коллизий в российском праве
Коллизии в праве могут иметь естественный характер, например, при возникновении противоречий в связи с действием норм во времени или в пространстве, при наличии противоречий в отношениях, регулируемых правом (т.е. при конфликте законных интересов).
Коллизии могут быть также вызваны ошибками в правотворчестве, недостатками в кодификационной работе или при формировании системы права.
В настоящее время в России превалирует вторая группа причин.
К сожалению, российский законодатель до настоящего времени так и не смог выработать единого и четкого подхода по вопросу, что и как он регулирует, и оценивает свою деятельность исключительно количеством принятых законов. В связи с этим согласование между вновь принимаемыми федеральными законами и ранее действующими оставляет желать лучшего.
Большое количество проблем, связанных с наличием коллизий между положениями различных нормативных актов, возникает и применительно к соотношению федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
Нередки случаи, когда органы, осуществляющие подзаконное правовое регулирование, выходят за пределы своей компетенции и пытаются подкорректировать законы.
Подробнее о системе российского права и связанных с этим проблемах см. А.Я. Курбатов. Система права и проблемы правоприменительной деятельности. // Закон. 2003. N 10. С. 106.
Примером является вопрос о приоритете норм кодифицированных актов. Такие положения, например, установлены в отношении Гражданского кодекса РФ (ч. 2 п. 2 ст. 3) и Трудового кодекса РФ (ч. 2 ст. 5). При этом, как будет сказано ниже, у данных кодифицированных актов пересекаются предметы правового регулирования. В связи с этим, например, вопрос, что такое норма гражданского права, содержащаяся в других федеральных законах, во многих случаях является неразрешимым.
Все это приводит к запутанности и противоречивости действующего российского права.
Отягощает ситуацию частое отсутствие у правоприменительных органов однозначного понимания порядка разрешения возникающих в связи с этим проблем.
Достаточно вспомнить проблемы с очередностью платежей, когда возник вопрос, что применять нормы: Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» или Гражданского кодекса РФ, а также проблемы с возможностью изменения банками в одностороннем порядке процентных ставок по срочным вкладам физических лиц, когда возникли противоречия между нормами Гражданского кодекса РФ и ФЗ «О банках и банковской деятельности». Решить эти проблемы в пользу положений Гражданского кодекса РФ смог только через несколько лет Конституционный Суд РФ (см. соответственно Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации» и Постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года «О банках и банковской деятельности» в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лазаренко»). Хотя, по сути, в этих делах речь шла всего лишь о разрешении коллизий между нормами Федеральных законов.
III. Виды коллизий и коллизионных норм
Можно выделить следующие возможные виды коллизий в российском праве.
Для облегчения устранения противоречий в праве существуют коллизионные нормы, которые по своему юридическому содержанию могут быть разделены на три основные группы:
Все эти нормы базируются на общеправовых принципах построения системы
права и применения норм права, в том числе разрешения коллизий. При этом они либо закрепляют суть этих принципов либо устанавливают порядок реализации этих принципов применительно к конкретной ситуации.
IV. Понятие и закрепление правовых принципов
Действующая теория правовых принципов (принципов правового регулирования, принципов права) сводится к двум моментам:
В процессе формирования правовых принципов из правовых идей и их реализации прослеживается определенная последовательность.
На стадии правовой теории происходит первоначальная объективизация и разработка правовых идей и формирование их как правовых принципов. Это связано с тем, что построить систему норм права, не определившись с принципами, на которых она строится и функционирует, невозможно, а чтобы выработать эти принципы, необходимы научные познания. В правовой теории данные принципы раскрываются в понятиях и категориях, обосновываются и доказываются.
Далее правовые принципы получают общезначимое выражение либо прямое закрепление в системе правовых норм.
На стадиях реализации норм права и их применения (в смысле правоприменительной деятельности) правовые принципы преломляются и находят выражение в правопорядке как итоговом состоянии действия права.
Из вышеизложенного следует, что не нормы права предопределяют принципы, а, наоборот, правовые принципы определяют построение системы норм права и их содержание.
При этом необходимо учитывать, что отдельные нормы не отражают тот или иной принцип целиком. Полное представление о нем обязательно дает целая система норм, которая основывается на данном принципе и выражает ее.
Отсюда следует еще один важнейший вывод: изменить многие правовые принципы за счет принятия отдельных норм или актов не может даже законодатель (см., например, п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2002 г. N 13-О по жалобе гражданки Кулаковой Маргариты Ильиничны на нарушение ее конституционных прав абзацем пятым статьи 4 Закона Российской Федерации «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения»).
V. Значение правовых принципов
Конституционный Суд РФ при обосновании своих решений достаточно широко использует понятие «общеправовые (общие) принципы права».
Причем эти принципы применяются им вне зависимости от того, закреплены ли они прямо в конкретных нормах права или нет.
В качестве примера можно привести такие принципы, как справедливость и соразмерность (см., например, абз. 9 п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего пункта 2 статьи 77 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой открытого акционерного общества «Тверская прядильная фабрика»).
А самое главное, при их применении Конституционный Суд РФ исходит из того, что эти общеправовые (общие) принципы «обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права». Наиболее четко это было выражено еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской Федерации, регулирующих данные вопросы».
VI. Виды правовых принципов
По степени выражения в праве необходимо говорить о двух видах правовых принципов:
В соответствии с правовыми образованиями, составляющими систему права (т.е. по сфере действия), выделяются следующие виды правовых принципов:
Принципы международного права, являющиеся составной частью правовой системы РФ (п. 4 ст. 15 Конституции РФ), могут относиться к любой из разновидностей в зависимости от сферы своего распространения.
Кроме того, заслуживает внимания еще одна классификация правовых принципов по тем целям, которым они служат:
VII. Общеправовые принципы разрешения коллизий и их закрепление в праве
К общеправовым принципам разрешения коллизий между правовыми нормами относятся следующие принципы.
Данный принцип выражен в целой системе коллизионных норм, смысл которых сводится к установлению, что акт определенного вида не может противоречить акту более высокой юридической силы.
Например, согласно п. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, в силу п. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и т.д.
Кроме того, существуют правила, согласно которым суды, установив при разрешении дела, что нормативный акт не соответствует нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, п. 2 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ, п. 2 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ).
В данном случае под специальной понимается правовая норма, закрепляющая особенности, присущие для какого-либо субъекта или объекта. Указанное понятие в связи с отсутствием его специального юридического значения основано на общем лексическом значении слова «специальный».
В праве специальный характер норм может прямо закладываться через систему отсылочных норм. Например, в п. 3 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах» закреплено, что особенности создания, реорганизации, ликвидации, правового положения акционерных обществ в сферах банковской, инвестиционной и страховой деятельности определяются федеральными законами.
Этот принцип в праве может закладываться через положения, типа содержащегося в п. 1 ст. 4 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации». Согласно этому пункту впредь до приведения в соответствие с Жилищным кодексом РФ законов и иных нормативных актов, они применяются постольку, поскольку не противоречат Жилищному кодексу РФ. Следует отметить, что это не является закреплением приоритета норм кодифицированного акта, поскольку, во-первых, закреплено не в самом Кодексе, а в законе о его введении в действие, а во-вторых, касается только ранее принятых актов.
Однако в силу того что данные принципы выводятся из целой системы коллизионных норм, для их применения в конкретном случае не требуется, чтобы было прямое указание об этом в нормах права.
VIII. Последовательность применения принципов Разрешения коллизий в праве
Существует строго определенная последовательность применения перечисленных принципов, т.е. каждый последующий из них применяется только при невозможности применения предыдущего.
В первую очередь применяется принцип приоритета нормы, обладающей более высокой юридической силой.
Во вторую очередь применяется принцип приоритета специальной нормы перед общей.
Специальный характер нормы определяется либо через наличие указания на возможность установления особенностей правового регулирования в других актах, либо через сравнение сферы действия норм по субъекту или по объекту.
Сферы действия общей и специальной норм должны либо совпадать по объектам правового регулирования, но соотноситься как общее и частное по субъектам регулируемых отношений, либо совпадать по субъектам регулируемых отношений, но соотносится как общее и частное, либо по объектам.
В последнюю очередь применяется принцип приоритета нормы, принятой позднее (см., например, абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 октября 2000 г. N 199-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева Андрея Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 40.1 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 1 статьи 12 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»).
Рассмотрим это на конкретном примере.
В соответствии с п. 2 ст. 854 Гражданского кодекса РФ без распоряжения клиента списание денежных средств, находящихся на счете, допускается по решению суда, а также в случаях, установленных федеральным законом или предусмотренных договором между банком и клиентом. В то же время согласно ч. 3 ст. 27 ФЗ «О банках и банковской деятельности» взыскание на денежные средства и иные ценности физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитной организации, может быть обращено только на основании исполнительных документов в соответствии с законодательством РФ. Иными словами, Гражданский кодекс РФ определяет более широкий перечень оснований списания банками денежных средств со счетов без распоряжения клиентов.
Гражданский кодекс РФ и ФЗ «О банках и банковской деятельности» являются актами одного уровня (федеральными законами). Поэтому первый принцип разрешения коллизий между правовыми нормами здесь неприменим.
Соответственно, указанная коллизия в части, касающейся денежных средств, должна разрешаться в пользу положений Гражданского кодекса РФ как акта, принятого позднее.
В части, касающейся обращения взыскания на иные ценности, хранящиеся в банках, действует ст. 27 ФЗ «О банках и банковской деятельности», поскольку в этой части она п. 2 ст. 854 Гражданского кодекса РФ не противоречит.
IX. Отдельный способ разрешения коллизий в праве
Существует один способ разрешения коллизий в праве, применяемый в случаях, когда речь идет о коллизии между нормами, содержащимися в подзаконных актах одного уровня, принятых различными органами.
Его суть заключается в том, что правовое регулирование конкретного вопроса на подзаконном уровне может осуществляться только строго уполномоченным органом, акту которого и отдается приоритет, т.е. в этом случае прежде всего производится оценка правомочности органа, принявшего акт, осуществлять правовое регулирование данного вопроса.
Этот способ достаточно ограниченной сферы действия, который применяется вместо принципа приоритета нормы, обладающей более высокой юридической силой, опять же при невозможности применения принципа приоритета специальной нормы перед общей.
Так, в силу ч. 2 ст. 1 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и данным Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
С точки зрения правового регулирования Банком России определенных вопросов (например, наличных и безналичных расчетов, порядка обращения иностранной валюты на территории России, порядка ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях) это означает, что актами Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств (т.е. органами, в подчинении которых Банк России не находится) напрямую данные вопросы регулироваться не могут, и, соответственно, при возникновении противоречий приоритет должны иметь акты Банка России.
X. О приоритете кодифицированных актов
Приоритет норм кодифицированных актов не может считаться правовым принципом, поскольку, во-первых, применительно к конкретному кодифицированному акту закрепляется законодателем, а во-вторых, может применяться только при невозможности применения принципа приоритета специальной нормы перед общей, т.е. в иной последовательности, чем общеправовые принципы разрешения коллизий в праве.
Рассмотрим позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу.
Вначале применительно к Гражданскому кодексу РФ появилась правовая позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой ст. 76 Конституции РФ не определяет и не позволяет определять иерархию актов внутри одного их вида, т.е. один федеральный закон не может быть безусловно по юридической силе выше другого (см., например, абз. 8 п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-0 «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).
Однако впоследствии в п. 2 мотивировочной части Определения от 8 ноября 2005 г. N 439-О Конституционным Судом РФ было разъяснено, что приоритет Уголовно-процессуального кодекса РФ перед другими федеральными законами не является безусловным: он может быть ограничен как установленной Конституцией РФ (ч. 3 ст. 76) иерархией федеральных конституционных законов и обычных федеральных законов (к их числу относится и Уголовно-процессуальный кодекс РФ), так и правилами о том, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются последующий закон и закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.
О безусловном приоритете норм уголовно-процессуального законодательства не может идти речь и в случаях, когда в иных (помимо Уголовно-процессуального кодекса РФ, закрепляющего общие правила уголовного судопроизводства) законодательных актах устанавливаются дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом. В силу статьи 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии.
Иными словами, это еще раз доказывает, что приоритет норм кодифицированных актов не является принципом разрешения коллизий в праве и возможен только в строго определенных случаях в сфере уголовного судопроизводства.
И это вполне закономерно, поскольку у кодифицированных актов, действующих в уголовно-правовой сфере, предмет правового регулирования достаточно четко определен. У Гражданского кодекса РФ единый предмет регулирования отсутствует.
Дело в том, что на сегодняшний день Гражданский кодекс РФ является единственным законодательным актом, в отношении которого провозглашается определение его предмета регулирования через метод. Согласно п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Применительно ко всем другим законодательным актам используются предметные характеристики. В подтверждение можно сравнить, например, предметы регулирования Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях, различающиеся по тяжести правонарушений, Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, различающиеся по видам платежей, Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ, различающиеся в основном по субъектному составу участников споров, Лесного кодекса РФ и Закона РФ «О недрах», различающиеся по объектам правового регулирования, и т.д.
Возьмем более конкретный пример. Так, положения, касающиеся вопросов получения в банках сведений, составляющих банковскую тайну, помимо ст. 857 Гражданского кодекса РФ, содержатся и в ФЗ «О банках и банковской деятельности» (ст. 26), и в Налоговом кодексе РФ (ст. 86), и в ФЗ «Об исполнительном производстве» (п. 3 ст. 46), и в ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (ст. 6, п. 8 ст. 7). Считать это все нормами гражданского права невозможно. Если проводить разграничение между этими законами по методу правового регулирования, то напрашивается абсурдный вывод, что понятие банковской тайны и порядок получения составляющих ее сведений может быть различным для каждого вида отношений.
Это обусловлено тем, что ни один вид общественных отношений, в принципе, не может регулироваться исключительно только с помощью одного метода правового регулирования. Поэтому гражданское законодательство просто вынуждено использовать публично-правовой метод субординации в противоречии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ.
Исходя из этих двух примеров, получается, что понятие «нормы гражданского права, содержащихся в других федеральных законах», является юридически неопределенным.
В связи с этим возникают проблемы как с применением п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать этому Кодексу, так и с применением п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ, согласно которому к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Можно, конечно, считать нормами гражданского права все нормы, регулирующие вопросы, включенные в Гражданский кодекс РФ. Однако при таком подходе мы неизбежно, как в случае с банковской тайной, будем сравнивать их с нормами налогового и даже уголовного права.
XI. Отличие общеправовых принципов разрешения коллизий в праве от приемов нормотворческой техники
Общеправовые принципы разрешения коллизий в праве необходимо отличать от приемов нормотворческой техники, которые используются сугубо по усмотрению нормотворческого органа и для их применения обязательно требуется соответствующее указание в нормативном акте.
В связи с этим придание приоритета нормам кодифицированных актов (кодексов) также, по мнению автора, относится к приемам юридической техники.
Из других приемов нормотворческой техники следует отметить отнесение определенного круга вопросов к предмету регулирования одного конкретного нормативного акта. Этот прием использован при принятии Налогового кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях. В данных актах выделен круг вопросов, которые регулируются этими кодифицированными актами (см. соответственно ст. 1 и ст. 1.3) без установления приоритета норм этих кодексов. Предполагается, что иными федеральными законами эти вопросы регулироваться не должны.
Сюда же относятся случаи, когда по отдельным вопросам стабильность правовому регулированию придается за счет установления положений, согласно которым данные вопросы иными актами регулироваться не могут. Примером здесь может служить установление исчерпывающих перечней. Например, в ст. 20 ФЗ «О банках и банковской деятельности» установлен исчерпывающий перечень оснований для отзыва лицензий у кредитных организаций.
Однако, учитывая, что это приемы нормотворческой техники, а не принципы разрешения коллизий в праве, эти правила должны соблюдаться самим законодателем, т.е. он должен стремиться не принимать законы, противоречащие указанным положениям. Если же это все-таки происходит, то должен применяться специальный или более поздний закон.
В связи с этим, например, периодически появляющаяся позиция налоговых органов, согласно которой налоговые льготы должны быть предусмотрены только федеральными законами по налогообложению, а льготы, предусмотренные иными федеральными законами, применению не подлежат, никогда под собой достаточных правовых оснований не имела и не имеет, даже при наличии ст. 56 Налогового кодекса РФ.
В качестве другого примера можно привести ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности», в которой содержится перечень случаев, когда сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть представлены кредитными организациями государственным органам и их должностным лицам. Этот перечень не является закрытым. Например, судебные приставы-исполнители на основании п. 2 ст. 14 ФЗ «О судебных приставах» вправе в связи с исполнением решений судов запрашивать и получать в кредитных организациях необходимые сведения о вкладах физических лиц (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа»).
XII. Порядок разрешения коллизий в праве
На примере ранее выделенных видов коллизий в праве и порядка применения принципов и способов их разрешения можно выделить следующие подходы к разрешению коллизий в российском праве.
Иными словами, в данном случае применяется принцип приоритета нормы, обладающей более высокой юридической силой. Юридическая сила акта здесь определяется исходя из его вида.
По предметам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ) приоритет имеют нормы федеральных законов. Причем этот приоритет распространяется и на указы Президента РФ (в случае отсутствия законодательного регулирования), и на акты Банка России (по вопросам, отнесенным федеральными законами к его исключительной компетенции). Это следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, в частности, что субъект РФ не может изменять установленные Конституцией РФ приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами (см. абз. 3 п. 3.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан»).
Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ приоритет имеют нормы акта субъекта РФ.
Тем самым в этом случае также применяется принцип приоритета нормы, обладающей более высокой юридической силой. Однако вопрос о юридической силе норм решается по особому критерию (в зависимости от предметов ведения).
Кроме того, необходимо отметить, что Конституция РФ как акт, обладающий высшей юридической силой и имеющий прямое действие на территории РФ, обладает приоритетом и перед положениями Федеративного договора, а также договорами, заключаемыми между государственными органами РФ и субъектов РФ (п. 1 раздела II Конституции РФ).
В данном случае специальный режим закладывается через отсылочные нормы. Нормы ФЗ «О банках и банковской деятельности» в части, касающейся установления особенностей создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций, имеют приоритет как специальные в силу оговорок, содержащихся в п. 2 ст. 1, ст. 49, п. 3 ст. 87, п. 3 ст. 96 Гражданского кодекса РФ, п. 3 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах», п. 2 ст. 1 ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью». Точно такой же подход действует и применительно к соотношению специального ФЗ «О банках и банковской деятельности» и общего ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», содержащего общие положения (см. ч. 1 ст. 12 ФЗ «О банках и банковской деятельности», ст. 10 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).
Вместе с тем следует помнить, что по вопросам регулирования отношений, возникающих из договоров, приоритет перед ФЗ «О банках и банковской деятельности» уже имеет Гражданский кодекс РФ как кодифицированный акт.
Однако в данном случае необходимо учитывать правила сравнения норм федеральных законов (их положений).
Применительно к федеральным законам юридическое значение имеет именно дата принятия закона (выражения воли законодателем), а не дата его подписания Президентом РФ, опубликования или вступления в силу. Согласно ст. 2 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции, а датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.
Учитывая, что в большинство действующих федеральных законов вносились и будут вноситься изменения и дополнения, при разрешении коллизий необходимо исходить из даты принятия конкретных положений, между которыми возникли противоречия, а не из даты принятия последних поправок в федеральный закон, где содержатся эти положения. Это обусловлено тем, что коллизии разрешаются между нормами права (их отдельными положениями), а не в целом между актами.
Соответственно, коллизии между нормами частного и публичного права разрешаются в соответствии с общеправовыми принципами (по юридической силе, по специальному характеру нормы, по времени принятия). Такой подход является следствием того, что речь идет не о подчинении частных интересов публичным, а об их сочетании (согласовании).
В приведенном примере ст. 236 Бюджетного кодекса РФ подлежит применению как специальная, устанавливающая на основании п. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ ограничения гражданских прав для конкретных субъектов (распорядителей бюджетными средствами) и порядок использования определенных объектов прав (средств бюджетов).
В частности, в эту плоскость периодически пытаются перевести вопрос об ответственности государства (в предельно широком значении), которое по Гражданскому кодексу РФ в целом ряде случаев несет обязанности по возмещению вреда. Однако при взыскании денежных средств с государства сразу возникают проблемы, поскольку в отношении бюджетов всех уровней установлен их иммунитет, т.е. взыскание со счетов по учету средств бюджетов может производиться только на основании судебного решения, только в определенных случаях и при наличии определенных условий (см., например, ст. ст. 239, 286, 287 Бюджетного кодекса РФ).
И такое построение правового регулирования вполне закономерно. Нормы гражданского права охраняют частные интересы. В то же время при расходовании бюджетных средств должны охраняться как публичные интересы, в том числе интересы налогоплательщиков, за счет которых эти средства создаются, так и интересы конкретных получателей бюджетных средств. Иными словами, частные интересы в данном случае, как и в любом другом, могут реализовываться только с учетом публично-правовых ограничений. Другое дело, что эти ограничения могут быть несоразмерны целям охраны интересов других лиц. Определение этого как раз и входит в компетенцию Конституционного Суда РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского, и ОАО «Хабаровскэнерго»).
Тем самым порядок разрешения коллизий в праве не ставится в зависимость от того, к какой отрасли относится та или иная норма права. Например, нормы конституционного права пользуются в большинстве случаев приоритетом не потому, что они выделяются в данную отрасль, а потому, что содержатся в Конституции РФ и федеральных конституционных законах. Соответственно, коллизии между нормами различных отраслей права разрешаются в соответствии с общеправовыми принципами разрешения коллизий.
Так, по вопросам налогообложения кредитных организаций Банк России нормативные акты издавать не может, а Федеральная налоговая служба не может издавать акты по вопросам бухгалтерского учета в кредитных организациях.
В качестве примера можно привести случай, когда одним из оснований признания неконституционными отдельных положений ст. 13 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» явилась неопределенность их правового содержания, что противоречит общеправовым принципам применения ответственности (см. п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции»).
По сути, в данном случае речь идет о применении принципа приоритета норм, обладающих более высокой юридической силой. Только берется не одна норма права, а система норм, выражающих общеправовой принцип.
Поскольку обеспечение единообразного понимания общеправовых принципов связано с толкованием положений Конституции РФ и федеральных законов, то при применении общеправовых принципов лучше всего опираться на результаты толкования Конституции РФ, выраженных в решениях и правовых позициях Конституционного Суда РФ, а также на результаты толкования федеральных законов, выраженных в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.
Например, как уже отмечалось, согласно институциональному признаку, суть которого закреплена в п. 2 ст. 857 Гражданского кодекса РФ, государственным органам и их должностным лицам сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом. Поэтому, если такой порядок будет установлен в подзаконном акте, его положения не должны применяться как противоречащие федеральному закону.
Первый пример касается разрешения противоречий между нормами, регулирующими переход прав кредитора другому лицу (уступку требования), и подпунктом 4 ст. 575 Гражданского кодекса РФ, запрещающим дарение между коммерческими организациями, разновидностью которого является безвозмездная передача имущественных прав. Данный запрет является конкретным запретом, устанавливающим исключение из общих дозволений. Поскольку общественные отношения, регулируемые нормами, составляющими институты уступки требования и дарения, пересекаются, то в данном случае речь идет об общих дозволениях осуществлять и дарение, и уступку требования. Поэтому этот запрет применительно к обоим общим дозволениям носит специальный характер и, соответственно, имеет преимущество.
Второй пример. Согласно п. 2 ст. 332 Гражданского кодекса РФ размер законной неустойки может быть увеличен соглашением сторон, если закон этого не запрещает. Отсюда можно сделать вывод, что стороны не вправе предусмотреть в договоре неустойку меньшего размера, чем законная.
В то же время в ст. 856 Гражданского кодекса РФ предусмотрена ответственность, применяемая к банкам за ненадлежащее совершение операций по счету, которая по своей правовой природе является законной неустойкой (см. п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 1998 г. N 13/14 «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами»). Однако исчисляется эта неустойка в порядке и в размере, предусмотренных ст. 395 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с этой статьей размер процентов, подлежащих уплате за пользование чужими денежными средствами, определяется исходя из ставки рефинансирования Банка России (см. п. 51 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Причем это правило применяется, если иной размер процентов не установлен законом или договором.
Следовательно, стороны в договоре банковского счета могут предусмотреть более низкий размер применяемой к банку неустойки по сравнению со ставкой рефинансирования Банка России. В этом случае положения ст. 395 Гражданского кодекса РФ носят специальный характер по отношению к положениям п. 2 ст. 332 этого же Кодекса.
При этом необходимо учитывать, что при разрешении коллизий между отдельными положениями Гражданского кодекса РФ не имеет значения, в какой части содержатся те или иные положения. Например, в п. 1 ст. 1064 содержится общее положение, согласно которому вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Специальное по отношению к этому положение содержится в п. 1 ст. 400, в силу которого по отдельным видам обязательств и по обязательствам, связанным с определенным родом деятельности, законом может быть ограничено право на полное возмещение убытков (ограниченная ответственность).
В заключение необходимо также особо подчеркнуть, что ставить разрешение указанных коллизий в зависимость от наличия каких-либо договорных условий является принципиально неверным подходом, искажающим сущность правового регулирования.