Почему коррупция более распространена в одних странах чем в других
PUBLIC BLOG
Почему в одних странах коррупция пустила корни, а в других – нет?
Левада–центр: «Еврокомиссия оценивает коррупционный оборот в ЕС в 2013 году в размере 120 млрд евро. Но измерение объема коррупционного рынка – задача скорее для экономиста, чем для социолога. Нам важнее другое: мониторинг мнений населения и бизнеса. Эти исследования позволяют понять системные механизмы, запускающие коррупцию и закрепляющие ее в повседневных практиках. При этом основным объектом исследования являются не сами коррупционеры, но участники, потребители услуг в тех сферах, где отмечаются высокие коррупционные риски.
В странах со средним и высоким уровнем коррупции население относится к коррупции как к неизбежному злу. При этом глубина понимания – различна. По сравнению с Западной Европой, в России население указывает гораздо больше сфер, подверженных коррупции, но акцент общественного внимания перенесен в большей мере на проявления коррупции на низком и среднем уровне, на так называемую бытовую коррупцию, и это замещает рефлексию по поводу коррупции на более высоком уровне.
Внутри Евросоюза исследования показывают существенные расхождения между странами «старой» и «новой» Европы. Государства, которые были в социальном партнерстве с СССР, обнаруживают много общего, во–первых, между собой, во–вторых, с Россией. Это общее состоит в том, что и уровень общий коррупции, и практика бытовой коррупции у «новых» стран выше, чем у «старых». Также по опросам населения и в России, и в «новой» Европе в топ–листе самых коррумпированных называются полицейские, судебные чиновники, врачи. В «старой» Европе репутация этих групп более «чистая», их деятельность гораздо реже ассоциируется с коррупцией. Представления населения о причинах высокой коррупции в странах «новой» Европы ближе к россиянам, чем к жителям «старой» Европы.
Провалы государственной борьбы с коррупцией в бывших социалистических странах связаны с тем, что борьба эта входит в противоречие с корпоративными интересами правящих элит. Кланы заинтересованы в самосохранении, поэтому им не интересно развивать демократическую традицию – выборность, открытость, сменность – равно как не интересно внедрять социальные практики, которые приведут к появлению сильных общественных институтов.
Население обманываться радо. Россияне соглашаются с наличием коррупции на бытовом уровне и реже задумываются о системных вопросах. Это характерно вообще для стран с относительно высоким уровнем бытовой коррупции, не только для России, но и для стран Центральной и Восточной Европы. Высокий уровень бытовой коррупции подавляет внимание обычных людей к системным коррупционным патологиям в государственной власти, к коррумпированности политических сфер и государственной власти более высокого уровня. В отличие, от, например, датчан, шведов и норвежцев, которые сообщают, что редко сталкиваются с коррупцией на бытовом уровне, но, тем не менее, проявляют активный интерес к проблеме коррупции в «большой» политике, в парламенте, среди чиновников высокого ранга.»
Почему коррупция более распространена в одних странах чем в других
Лесли Холмс. Коррупция: очень краткое введение. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2021. Перевод с английского И. М. Агеевой, А. А. Бялко, М. И. Левина, под научной редакцией М. И. Левина. Содержание
Роль культуры
Почему в странах Северо-Западной Европы уровень коррупции меньше, чем в странах Юго-Восточной Европы, а европейские страны в целом коррумпированы меньше, чем большинство стран Латинской Америки и Африки? А в той же Латинской Америке — почему Барбадос, Чили и Уругвай менее коррумпированы, чем остальные страны этого региона, и почему Ботсвана — наименее коррумпированная страна экваториальной Африки? Некоторые исследователи пытаются объяснять это культурными различиями. Надо отметить, что под культурой в данном контексте понимается совокупность преобладающих в обществе ценностей, настроений и поведенческих стандартов. Они могут быть связаны с религиозными и философскими традициями, уровнем доверия в обществе, с тем, являлась ли страна колонией, а также была ли в ней политическая диктатура.
Начнем с религиозных и философских традиций. Существует значительная корреляция между уровнями наблюдаемой коррупции, представленной, например, Индексом восприятия коррупции, и основной религией. Протестантские страны, как правило, менее коррумпированы, чем католические, которые, в свою очередь, коррумпированы менее, чем православные, тогда как в целом христианские страны коррумпированы менее мусульманских.
Есть несколько интересных предположений о том, почему протестантские страны менее коррумпированы, чем католические. Они основаны на теориях исторического развития. Протестантизм возник как реакция на коррупцию в католической церкви, и это отвращение к коррупции было пронесено сквозь века. Кроме того, католики могут искупить грехи через исповедь, тогда как протестанты несут личную ответственность за свои грехи. Другие объяснения, предлагаемые исследователями, такими как, например, Рональд Инглхарт, сводятся к тому, что более строгая иерархическая система является и более коррумпированной, а католицизм является более иерархически организованной структурой, чем протестантизм.
Но корреляция может быть только кажущейся (ложной), а классификация стран, например, по географическому или религиозному признаку, может вводить в заблуждение. Такие переменные, как валовой доход на душу населения, уровень демократии, уровень доверия и качество управления, так же сильно коррелируют с воспринимаемым уровнем коррупции, как и религиозные или философско-культурные традиции. Почему четыре страны со схожими традиционно-философскими взглядами — Китай, Гонконг, Сингапур и Тайвань — настолько различаются по уровню коррупции? Может быть, это объясняется тем, что население Гонконга и Сингапура относительно невелико, а Китая — огромно? Безусловно, страны с меньшим населением преобладают среди наименее коррумпированных стран согласно ИВК, и можно было бы предположить, что размер страны как-то связан с культурой коррупции. Но среди наиболее коррумпированных встречаются и маленькие страны, что заставляет нас пересмотреть или, по крайней мере, уточнить подобного типа утверждения.
Дэниэл Трейсман проверял гипотезу, согласно которой религиозные традиции отчасти объясняют или как-то соотносятся с различиями в восприятии коррупции. В своем блестящем анализе причин коррупции он пришел к выводу, что, хотя протестантизм хорошо коррелирует с низким уровнем коррупции, в случае других религиозных традиций сильных корреляций не наблюдается.
Другая ценность, связанная с культурой и часто упоминаемая в литературе, — это отношение к семье и государству. Согласно этому утверждению, культуры, в которых верность семье (семейственность) и друзьям стоит выше, чем преданность государству, некоторые формы коррупции, особенно социальной, будут проявляться сильнее, чем в менее семейно ориентированных культурах. Здесь, как и во многих социологических исследованиях, результаты сильно зависят от того, как был определен и измерен уровень семейственности. Конечно, страны, в которых понятие семьи в широком смысле является более значимым, чем в странах более индивидуалистической культуры, демонстрируют более высокие показатели коррупции, так что этот фактор действительно может частично объяснить различия между Северо-Западной и Юго-Восточной Европой (и между упомянутыми ранее католицизмом и протестантизмом). Но к этим выводам надо подходить с осторожностью, так как целью подобных исследований была в первую очередь экономическая, а не социальная коррупция. И хотя между высоким уровнем экономической и социальной коррупции может существовать значительная корреляция, необходимы более широкие эмпирические исследования.
Доминирующее в обществе отношение к семье, государству и власти связано с легитимностью государства. Там, где основная часть населения доверяет государству и обеспечивает режиму высокий уровень легитимности, коррупция, скорее всего, будет ниже. Очевидно, что это своего рода проблема курицы и яйца, но тем не менее граждане будут больше доверять власти, если будут считать, что большинство ее представителей — честные люди.
Эрик Усланер показал, что с уровнем коррупции коррелирует не только уровень доверия к власти, но и то, насколько люди доверяют другу, особенно тем, с кем они незнакомы. В целом низкий уровень социального доверия коррелирует с высоким уровнем коррупции.
Пятое различие основано на влиянии прошлого на отношения и поведение людей в настоящем. Существует мнение, что бывшие колонии более склонны к коррупции. Почему? Лей Гарднер полагает, что, поскольку колониальные администрации, как правило, не могли сами собирать налоги, то они в этом полагались на местных сборщиков налогов, которые часто брали с населения взятки. К тому времени, когда страна переставала быть колонией, эта практика настолько укоренялась, что коррупция продолжала существовать и в постколониальный период. Другой аспект наследия колониализма состоит в том, что государственные власти долгое время воспринимались местным населением как навязанные ему извне и, следовательно, незаконные, поэтому как простые граждане, так и местные власти подчас не испытывали неловкости, обманывая государство. Такое отношение к государству часто переносится и на постколониальную жизнь.
Хотя влияние колониализма часто помогает объяснить высокий уровень коррупции, причинно-следственная связь здесь не всегда существует или этот аргумент требует подтверждения. Факты показывают, что бывшие британские колонии, за исключением Нигерии и Пакистана, менее коррумпированы, чем бывшие французские и португальские колонии. Это говорит о том, что уровень соблюдения законности и в колониальные времена тоже различался.
Заслуживает внимания еще один аспект постколониального поведения. В ряде случаев страны, ставшие независимыми при распаде «империй» (например, Эстония, входившая в состав СССР), стараясь быть непохожими на коррумпированные государства, в которые они входили, стремятся поддерживать низкий уровень коррупции. В наследство от метрополий многим бывшим колониям досталось законодательство. Оно часто делится на системы общего права (common law) и континентального права (civil law). Первое, базирующееся на так называемых юридических прецедентах, характерно для англоговорящих стран, тогда как второе, основанное на кодексе законов, преобладает в континентальной Европе. Считается, что в странах с прецедентным правом, как правило, коррупции меньше. Это может объясняться, во-первых, тем, что судебная система в них более независима от политических элит и тем самым более устойчива к социальной коррупции в виде патронажа. Во-вторых, в странах с континентальным правом судебная система менее прозрачна, чем в странах общего права, отчасти потому, что роль общественности, которая могла бы контролировать возможную коррупцию судей, в ней заметно меньше из-за отсутствия в этой системе суда присяжных.
В то же время именно потому, что такая система сравнительно независима от политических элит, судебным властям в странах с прецедентным правом легче избегать наказания за взяточничество со стороны частного сектора. Профессор Йельского университета Сьюзан Роуз-Аккерман (одна из основоположников экономического подхода к анализу коррупции) мудро заметила на этот счет, что любая юридическая система может породить коррупцию, но то, станет ли она характерной чертой данной судебной системы, в меньшей степени зависит от ее устройства, чем от взглядов и ценностей самих судей — правовой культуры. Последняя, в свою очередь, обычно связана с общей культурой страны в отношении восприятия обществом коррумпированного поведения.
Говоря о правовой культуре, следует обратить внимание на доминирующие в обществе представления о законе, и в частности на то, сформировалась ли в этом обществе культура власти закона. Есть достаточные свидетельства того, что в культурах, где власть закона сильна, уровень коррупции ниже. И наоборот, высокий уровень произвола властей и неопределенность в принятии судебных решений сильно коррелирует с высоким уровнем коррупции.
Произвол со стороны государственных органов гораздо более типичен для авторитарных стран, чем для демократических. Точно так же как колониальное прошлое может сказываться на отношении к коррупции и соответственно на ее масштабе в конкретном обществе, прошлый опыт жизни при авторитарном или тоталитарном режимах влияет на ценности в тех странах, которые теперь считаются демократическими. Например, коммунистические системы порождали различные механизмы выживания, отчасти вызванные постоянной нехваткой товаров широкого потребления. Взятки могли обеспечить доступ к дефицитным товарам. Другой общепринятой практикой был блат, о котором мы уже говорили в главе 1. Согласно определению Алены Леденевой, ставшему классическим, блат — это «использование личных связей и неформальных контактов для получения дефицитных товаров и услуг и для отыскания возможностей обойти формальные процедуры. Этот термин не имеет адекватного аналога в английском языке».
Другой причиной того, что граждане СССР и других коммунистических стран разрабатывали и использовали сложные способы обхода действующих в этих государствах правил, было то, что сама коммунистическая система была закрытой. По мнению основателя этой системы В. И. Ленина, коммунистическая партия должна была состоять из наиболее политически сознательных граждан и составлять авангард общества. Отсюда следовало, что критерии для приема в партию новых членов должны были быть очень жесткими. В свою очередь, доступ ко многим общественным (и не только) благам и различным привилегиям в этих странах часто предполагал обязательное членство в коммунистической партии. При этом важную роль в карьерном росте играли неформальные связи.
Многим современным государствам, которые никогда не были коммунистическими, но были или до сих пор являются авторитарными, также свойственны черты, приводящие к развитию коррупции. Большинство из них — бывшие колонии. К колониальному наследию добавляется специфика авторитарных систем, в которых элиты, присваивая значительную часть национального богатства и укрывая его в офшорах, отрицают при этом право граждан расследовать и открыто критиковать подобную их деятельность, снижают тем самым уровень общественного доверия к системе и, следовательно, ее легитимность. Такое поведение элит служит примером для граждан — коррупция имеет право на существование. Официальные лица и обычные граждане не испытывают угрызений совести, нарушая формальные правила, и при любой возможности используют особенности сложившейся системы для извлечения собственной выгоды.
Один из наиболее впечатляющих примеров коррупции, связанной с культурой страны, приведен в работе Рэймонда Фишмана и Эдварда Мигеля, которые изучали нарушение правил парковки дипломатами — представителями различных стран в Нью-Йорке в 1997–2005 годах. Они показали, что «существует сильная корреляция между незаконной парковкой и существующим уровнем коррупции в родной для дипломата стране. Даже находясь в тысячах миль от дома, дипломаты ведут себя так же, как высокопоставленные чиновники у них на родине». Такое поведение обусловлено влиянием коррупционной культуры.
Левада-Центр
Публикации в прессе
Почему в одних странах коррупция пустила корни, а в других – нет?
Почему в одних странах коррупция пустила корни, а в других – нет? Как обстоят дела в европейских странах и в России? На вопросы E-xecutive.ru отвечает ведущий научный сотрудник «Левада-центра» Наталья Бондаренко.
Наталья Бондаренко: Еврокомиссия оценивает коррупционный оборот в ЕС в 2013 году в размере 120 млрд евро. Но измерение объема коррупционного рынка – задача скорее для экономиста, чем для социолога. Нам важнее другое: мониторинг мнений населения и бизнеса. Эти исследования позволяют понять системные механизмы, запускающие коррупцию и закрепляющие ее в повседневных практиках. При этом основным объектом исследования являются не сами коррупционеры, но участники, потребители услуг в тех сферах, где отмечаются высокие коррупционные риски.
Н.Б.: Тех, от кого ожидают взятки. Тех потребителей, кто вынуждены следовать подобным неформальным практикам и правилам, чтобы выживать. Чаще всего речь идет не о получении услуги более высокого качества или привилегии, но просто о доступе к нужной услуге. Прежде всего, рассматриваются отношения в public sector (госуслуги), но коррупционные практики есть и в частном секторе, хотя более «скромные». Помимо населения исследователи опрашивают представителей бизнес-сообщества и экспертов. Методики изучения при этом могут быть различными, но, как правило, исследуется срез мнений, когда вопросы задаются либо обществу в целом, либо представителям бизнеса, либо экспертам. Таким образом, выясняется, как воспринимается коррупция различными слоями общества.
Н.Б.: Ни один из названных вами критериев не имеет исключительного значения. Важны социальные нормы, которые складываются исторически под воздействием конфессий, особенности культуры, история развития государственных институтов, «матрица» законов, а также текущая государственная политика. Скандинавские страны лидируют в антикоррупционных рейтинга в немалой степени благодаря тому, что при монархической форме верховной власти одновременно на низовом уровне развивалась демократическая традиция.
Н.Б.: Открытость информации, прозрачность управления, подконтрольность институтов власти обществу, обычным гражданам. Самоуважение в обществе. Именно эти элементы приводят к неприятию со стороны обычных граждан любых форм коррупции, к появлению массовых представлений о коррупционных практиках как об «антинорме». При этом даже внутри группы стран со схожей исторической судьбой отношение к коррупции различно. Возьмите страны Прибалтики. Международные исследования в области финансовой политики, бизнес-климата, государственных институтов (в том числе исследования проблемы коррупции) показывают, что Эстония тяготеет по антикоррупционным рейтингам к средней группе, в которую входят страны Западной Европы (Германия, Великобритания, Франция), тогда как ее соседи Литва и Латвия – к группе стран с высокой коррупцией, к государствам Центральной и Восточной Европы.
Н.Б.: Помимо социальных норм есть еще инструментальный момент. Я имею в виду систему предотвращения коррупции властными институтами в отдельных странах и, например, надгосударственным образованием в виде структур Евросоюза. Ведь антикоррупционные социальные нормы в скандинавских странах укоренялись в течение длительного времени, и, пример был продемонстрирован «головой» – органами власти, которые должны были следовать принципам открытости информации, «прозрачным» этическим стандартам администрирования, независимости от групп влияний и пр. Важным здесь становится фактор доверия населения к государственным институтам. Сейчас страны новой Европы делают первые шаги – унифицируют антикоррупционные правовые стандарты: в законодательствах разных государств зафиксировано единое понимание того, что такое коррупция.
Н.Б.: Взятка — важный, но не единственный признак коррупции. В границах Евросоюза более десятка видов преступлений относятся к коррупционным. Но это – тема для отдельного разговора.
Н.Б.: В опросе городского населения в возрасте 18-64 лет, проведенному осенью 2013 года «Левада-центром» по заказу « Сбербанка», мы намеренно использовали тот же инструментарий, что и наши европейские коллеги, чтобы можно было сравнивать их данные с российскими.
Н.Б.: Что в странах со средним и высоким уровнем коррупции население относится к коррупции как к неизбежному злу. При этом глубина понимания – различна. По сравнению с Западной Европой, в России население указывает гораздо больше сфер, подверженных коррупции, но акцент общественного внимания перенесен в большей мере на проявления коррупции на низком и среднем уровне, на так называемую бытовую коррупцию, и это замещает рефлексию по поводу коррупции на более высоком уровне.
Н.Б.: Население обманываться радо. Россияне соглашаются с наличием коррупции на бытовом уровне и реже задумываются о системных вопросах. Это характерно вообще для стран с относительно высоким уровнем бытовой коррупции, не только для России, но и для стран Центральной и Восточной Европы. Высокий уровень бытовой коррупции подавляет внимание обычных людей к системным коррупционным патологиям в государственной власти, к коррумпированности политических сфер и государственной власти более высокого уровня. В отличие, от, например, датчан, шведов и норвежцев, которые сообщают, что редко сталкиваются с коррупцией на бытовом уровне, но, тем не менее, проявляют активный интерес к проблеме коррупции в «большой» политике, в парламенте, среди чиновников высокого ранга.
Н.Б.: Да, наши респонденты видят коррупцию в поликлинике, потому что ограничены этими заботами – им не открывают следующий уровень представлений. Не зная как найти выход, население признает свое бессилие и делегирует решение проблемы властям.
Н.Б.: Внутри Евросоюза исследования показывают существенные расхождения между странами «старой» и «новой» Европы. Государства, которые были в социальном партнерстве с СССР, обнаруживают много общего, во-первых, между собой, во-вторых, с Россией. Это общее состоит в том, что и уровень общий коррупции, и практика бытовой коррупции у «новых» стран выше, чем у «старых». Также по опросам населения и в России, и в «новой» Европе в топ-листе самых коррумпированных называются полицейские, судебные чиновники, врачи. В «старой» Европе репутация этих групп более «чистая», их деятельность гораздо реже ассоциируется с коррупцией. Представления населения о причинах высокой коррупции в странах «новой» Европы ближе к россиянам, чем к жителям «старой» Европы.
Н.Б.: В странах Восточной Европы наряду с причинами, связанными с институциональными дефектами (бизнес-лоббирование, сращивание власти и бизнеса, неидеальные процедуры отслеживания государственных средств), которые сохраняются даже в малокоррумпированных странах, все чаще называются и причины, связанные с корпоративными интересами власти (незаинтересованность в борьбе с коррупцией, избирательное применение законодательства). Сошлюсь на венгерские исследования. Эксперты считают, что у венгерских бюрократов был стимул войти в Евросоюз – отсюда быстрое изменение национального законодательства, приведение его в соответствие с европейскими нормами. Однако у них не было стремления действительно бороться с коррупцией – поэтому дело ограничилось унификацией местных законов с законодательством ЕС, и только. Внедрять действенные антикоррупционные практики национальная элита не собиралась.
Н.Б.: Да. Провалы государственной борьбы с коррупцией в бывших социалистических странах связаны с тем, что борьба эта входит в противоречие с корпоративными интересами правящих элит. Кланы заинтересованы в самосохранении, поэтому им не интересно развивать демократическую традицию – выборность, открытость, сменность – равно как не интересно внедрять социальные практики, которые приведут к появлению сильных общественных институтов.
Н.Б.: В рамках проекта «Мировой барометр коррупции» Trasparency Intenational респондентам задавался вопрос: «Как Вы считаете, страна управляется группой лиц в своих интересах?». Была обнаружена прямая зависимость: чем ниже уровень коррупции в этой стране, тем меньшая доля опрошенных отвечает на этот вопрос положительно. Чем выше уровень коррупции, тем больше граждан считает, что страной управляет клан.
Н.Б.: Индекс восприятия коррупции Trasparency Intenational строится по ответам экспертов и представителей бизнес-сообщества. А население отвечало на вопрос о клановости. Таким образом, результаты одного исследования были подтверждены результатами другого. В свою очередь эти выводы подтвердились исследованием, которое проводил Всемирный экономический форум – там вопрос ставился несколько иначе – авторов проекта интересовали для каждой страны оценки этики взаимодействия бизнеса и госсектора.
Н.Б.: В 2013 году по данным общероссийского опроса о Навальном знало около трети россиян, сейчас о нем знает большее число сограждан: рост известности обусловлен его активностью в политической сфере и вниманием к нему федеральных СМИ во время судебных разбирательств. Среди тех, кто знает об этой активности Навального, подавляющее большинство высказывает доверие к результатам его расследований. 54% тех, кто слышал о Навальном, считает, что информации «Роспила» о масштабных хищениях государственных средств чиновниками и бизнесменами стоит доверять. Этот показатель гораздо больше, тех, кто считает эффективными официальные антикоррупционные расследования (таковых около 30% респондентов). Социальная база Алексея Навального – в основном образованные люди в крупных городах. За пределами этой социальной базы отношение к деятельности Алексея Навального можно сформулировать так: «Если занимается — пусть занимается. Нас это не касается».
Н.Б.: По данным опроса городского населения в возрасте 18-64 лет, проведенного осенью 2013 года «Левада-центром» по заказу «Сбербанка», оказалось, что принципиальных отличий нет. Чуть больше озабочены проблемой коррупции в более модернизированной среде (более молодые, успешные, образованные люди), чем в других группах. Иных значимых отличий мы не увидели. Коллектив авторов из «Левада-центра» опубликовал результаты этого исследования в статье в журнале «Вестник общественного мнения. Данные. Анализ. Дискуссии» №3-4б 2013 с.91-110).
Н.Б.: Они имеют право на такую точку зрения. К примеру, действительно, за последние два-три года на несколько пунктов выросли позиции в антикоррупционных рейтингах стран «новой» Европы, и при этом снизились позиции некоторых стран Южной Европы. Но это не повлекло межгрупповых перемещений – Западная Европа по рейтингу восприятия коррупции остается в срединной группе, а Восточная и Центральная Европа в группе высокой коррупции. На мой же взгляд, международные рейтинги распространения коррупции в целом дают возможность каждой стране (властям, бизнесу, гражданам) осознать существующие коррупционные риски, увидеть проблему со стороны. Что очень важно для каждой страны, чтобы двигаться дальше. Коррупция и модернизация несовместимы: если страна стремится к обновлению, она должна внедрять антикоррупционные практики.