С учетом полученной информации о количестве участников несогласованных публичных акций составе
Митинги: согласовать нельзя отказать
Аналитики проекта «ОВД-Инфо», занимающиеся мониторингом политических преследований, опубликовали доклад об использовании процедуры согласования уличных акций как инструмента цензуры.
В 2017 г. в России по ст. 20.2 КоАП (нарушение законодательства о митингах) привлекли более 3800 человек, в первой половине 2018 г. – более 1400 человек.
Большинство привлеченных к ответственности за нарушение законодательства о митингах составляют участники не согласованных с органами власти публичных мероприятий. Не погруженные в митинговую тематику наблюдатели могут задаться вопросом: «А разве сложно подать уведомление и согласовать мирную акцию?»
Почти во всех случаях уведомление о будущей акции подавалось, но местные власти либо отказывали в ее согласовании, либо предлагали организаторам для ее проведения безлюдные окраины населенных пунктов. Именно невозможность согласовать публичное мероприятие является истинной причиной неимоверно большого количества привлеченных к ответственности по ст. 20.2 КоАП.
В докладе «ОВД-Инфо» приведено множество способов несогласования публичного мероприятия. И с каждым уведомлением оснований для несогласования становится все больше и больше. В Казани, к примеру, не согласовали одну из площадок для митинга, так как в соответствии с паспортом антитеррористической защищенности там может находиться не более 200 человек, а уведомление подано на 1000.
Попытка согласовать акцию превратилась в ритуальное действие без шанса получить положительный результат.
Подали уведомление, получили отказ, но все равно вышли на акцию.
Задуманные как превентивное средство, препятствующее участию в несогласованных акциях протеста, высокие штрафы, обязательные работы и административный арест по ст. 20.2 КоАП перестали работать в 2017 г. (в 2015 г. – 748 привлеченных, в 2016 г. – 843, в 2017 г. – 3800). Большинство выходящих на несогласованные акции уверены, что отказ в согласовании является незаконным. При этом они допускают свое задержание полицией и последующее наказание. Кроме того, в регионах стали формироваться группы взаимопомощи, которые помогают с уплатой штрафов и скидываются на передачи в спецприемник для арестованных.
Выход на несогласованную акцию стал самостоятельной формой протеста, а задержание и наказание за участие в таком мероприятии – хоть и неприятные, но вынужденные атрибуты «борца с режимом».
После каждой массовой несогласованной акции полиция и суды на несколько месяцев загружаются десятками, а в столице – сотнями дел, возбужденных по ст. 20.2 КоАП. Речь в данном случае не идет о всестороннем рассмотрении дел, и большую роль здесь играет их количество. У судов есть своя пропускная способность, а внезапно возникшие десятки дел приходится вклинивать в уже имеющееся расписание судебных заседаний.
Поэтому полиция и суды рассматривают дела в конвейерном порядке. Рапорты полицейских, протоколы стали шаблонными – материалы дел в отношении разных задержанных состоят из одних и тех же копий документов, в которых меняются лишь анкетные данные. Суды идут по тому же пути – меняют только личные данные. Мне приходилось видеть решения, в которых забывали поменять пол и фамилию.
Через полгода сотни жалоб о нарушении ст. 11 Конвенции (право на свободу собраний и объединений) из России направляются в ЕСПЧ. Причем и там сложился правовой конвейер по рассмотрению таких дел, однако Суду это явно не нравится. Анализ деятельности коллег по защите мирных протестующих в Европейском Суде показывает, что сейчас в ЕСПЧ около 1000 жалоб на нарушение права на свободу собраний. Большинство из них – от рядовых участников несогласованных акций. С января 2018 г. ЕСПЧ стал коммуницировать жалобы привлеченных по ст. 20.2 участников мирных несогласованных акций в упрощенном порядке. Это шаг к либерализации национального законодательства о митингах и один из сигналов, адресованных властям России.
Первым сигналом стало Постановление по делу «Лашманкин и другие против России», во исполнении которого, кстати, было принято Постановление Пленума ВС РФ от 26 июня 2018 г. Второй сигнал как раз заключался в создании большого пакета коммуницированных дел по жалобам о нарушении права на свободу собраний, как по упрощенной процедуре, так и в общем порядке. Третий сигнал – решение Большой Палаты ЕСПЧ по делу «Навальный против России», в котором было применено правило ст. 46 Конвенции о необходимости изменения законодательства о публичных мероприятиях. У Европейского Суда еще есть один правовой инструмент – вынесение пилотного постановления, в котором установят период, в течение которого власти России будут обязаны законодательно изменить существующую правоприменительную практику и прекратить массовые привлечения к ответственности мирных демонстрантов. Но перед этим стоит ожидать большого количества решений об установлении нарушения ст. 11 Конвенции. Таких дел, прошедших все стадии рассмотрения и готовых к вынесению постановления ЕСПЧ, уже более сотни.
Плохое ли законодательство о митингах в России и нужно ли его менять?
Россия – страна правоприменения, а не закона. Если посмотреть на процедуру согласования и обязанности органа власти, описанные в законе, то в этой части не было серьезных изменений. Кроме появления гайд-парков и возможности у регионов устанавливать дополнительные места, в которых нельзя проводить митинги, демонстрации и шествия.
А вот правоприменение серьезно изменилось в 2012 г. Добиться признания незаконным отказа в согласовании стало невозможно. Да, есть единичные случаи побед, но это исключения, подтверждающие общее правило. К тому же победное решение не трактуется как автоматическое согласование, а лишь обязывает власти повторно рассмотреть уведомление.
Российские суды стали рассматривать административные иски исключительно с формальной стороны: дан ли ответ в установленные сроки, указана ли причина, по которой было предложено изменить место или отказано в согласовании, предложен ли иной вариант. Суды не разбираются, возможно ли достичь целей публичного мероприятия на месте, предложенном взамен заявленному организаторами. В их решениях прослеживается приравнивание публичных мероприятий к корпоративным (закрытым) с четко определенным составом участников, поэтому предложение властей провести митинг на окраине населенного пункта признается обоснованным. Так, в решении суда г. Набережные Челны Республики Татарстан было указано, что предложение провести митинг на окраине города не препятствует реализации права на свободу собраний, а, наоборот, содействует. Однако даже обозначение публичного мероприятия предполагает наличие публики, да и цель его – распространение мнений, формирование мнений, а значит, любой должен иметь возможность стать если не участником акции, то по крайней мере наблюдателем.
Чтобы изменить правоприменение, необходимо исключить из законодательства формальные основания для отказа в согласовании публичных мероприятий.
Первым законодательным изменением должно быть лишение права регионов устанавливать дополнительные места, в которых проведение публичных мероприятий запрещено, т.е. необходимо исключить ч. 2.2. ст. 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях».
Региональные законодатели установили явно необоснованные запреты: десятки и сотни метров от остановок, образовательных и медицинских организаций, дорог общего пользования, зданий органов муниципальной и государственной власти и т.д. Если на карте обозначить все запретные территории, то станет понятно, что в большинстве населенных пунктов центр находится под официальным запретом для проведения публичных мероприятий.
Но возможные либеральные изменения в законе будут лишь косметическим ремонтом, не решающим проблему. России нужен новый закон «О манифестациях», основанный на практике Европейского Суда, на его решениях о нарушении ст. 11 Конвенции. В преамбуле этого закона должно быть написано: «Представители власти обязаны предпринимать все усилия, чтобы мирная манифестация состоялась в заявленное время и заявленном месте». Лишь тогда можно будет ожидать позитивных изменений.
В новом законе должны быть предусмотрены и иные нормы, препятствующие злоупотреблениям со стороны органов власти. К примеру, необходимо сократить максимальный срок рассмотрения уведомления: ответ должен быть получен не в течение трех суток, как сейчас, а «в тот же день». Это, во-первых, позволит организаторам акции оперативно подать новое уведомление, если в первом были дефекты, а во-вторых, уменьшит возможности властей по «изобретению» оснований для переноса акций и для отказа в их проведении.
Кроме того, следует законодательно закрепить обязанность организовать гайд-парки с большой вместимостью в центре населенного пункта. Органам власти необходимо запретить проводить свои культурно-массовые мероприятия на их территории. Сейчас же они все находятся на окраинах и, как правило, рассчитаны в лучшем случае на несколько сотен человек.
Возможность властей «мотивированно предлагать» изменить место и время проведения публичного мероприятия тоже должна быть ограничена. Нужно установить законодательный запрет на предложение о переносе публичного мероприятия на другой день. Время акции не должно переноситься более чем на один час. Предложенное властями новое место должно располагаться максимально близко к первоначально заявленному и быть доступным не только участникам акции, но и сторонним наблюдателям.
Реформировать необходимо и процедуру судебной защиты. Существующие гарантии в Кодексе административного судопроизводства явно не защищают право на свободу собраний. Необходима отдельная глава об обжаловании действий и решений органа власти, вынесенных в ходе процедуры согласования публичных мероприятий.
В этой главе должна быть не только описана процедура рассмотрения – максимально сокращенные сроки рассмотрения иска и возможной апелляции, но и закреплена обязанность ответчика (органа власти) доказывать наличие реальных причин, по которым невозможно проведение акции в заявленном месте, представлять доказательства того, что предложенные властями место или время равнозначны несогласованным.
Не менее важным должно быть и наделение судов исключительным правом признавать акцию согласованной в случае признания отказа в согласовании незаконным и/или немотивированным.
Вышеперечисленные предложения не являются исчерпывающими, но они касаются проблем, требующих незамедлительной реакции.
Ответственность за участие несовершеннолетних в несанкционированных митингах и несогласованных политических акциях
Сотрудники полиции напоминают, что подростки, вовлеченные в участие несанкционированных митингов и акций, подвергаются опасности быть вовлеченными и в массовые беспорядки, правонарушения и преступления. Участие подростков в несанкционированных митингах и акциях опасно для их жизни и здоровья, поскольку во время массовых беспорядков они могут быть травмированы и могут получить вред здоровью различной степени тяжести.
Согласно части 6.1 ст. 20.2 КоАП Российской Федерации нарушение установленного порядка организации или проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, участие в несанкционированных собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях, повлекших создание помех функционированию объектов жизнеобеспечению, транспортной и социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной, или социальной инфраструктуры влечет наложение административного штрафа на граждан в возрасте от 16 лет в размере от 10000 до 20000 рублей, или обязательные работы сроком на 100 часов, или административный арест на срок до 15 суток.
Указанные дела об административных правонарушениях рассматриваются Комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. В случае не достижения несовершеннолетним возраста, с которого наступает административная ответственность, либо освобождения его от предусмотренной законом ответственности, членами КДН и ЗП может быть принято решение о проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетним и его родителями (законными представителями), то есть несовершеннолетний может быть поставлен на профилактический учет в полицию.
Уголовная ответственность предусмотрена частью 2 статьи 212 Уголовного кодекса Российской Федерации за участие в массовых беспорядках; статьей 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации за неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.
Внимание родители! Несогласованные публичные мероприятия могут быть сопряжены с нарушением общественного порядка, в ходе которых могут пострадать и ваши дети. Напоминаем родителям о необходимости контроля за действиями своих детей, особенно в местах массового скопления граждан.
В связи с участившимися случаями участия несовершеннолетних в несанкционированных митингах, в том числе экстремистской направленности напоминаем об ответственности родителей за противоправные действия несовершеннолетних (в части участия в митингах и акциях экстремистской направленности), а также о последствиях участия в таких мероприятиях для жизни и здоровья подростка. Родителям и законным представителям несовершеннолетних участников несанкционированных массовых мероприятий следует помнить об административной ответственности по ст. 5.35 ч.1 КоАП Российской Федерации за неисполнение/ненадлежащее исполнение родительских обязанностей по воспитанию несовершеннолетних детей. С целью недопущения участия несовершеннолетних в подобных мероприятиях, родителям необходимо провести профилактическую воспитательную беседу с детьми о недопустимости участия в несанкционированных собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях, разъяснив им, в том числе, об ответственности за подобного рода участие.
Несанкционированное проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.
Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.
В соответствии с Федеральным законом РФ N 54-ФЗ от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», митинг квалифицируется как массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера, для проведения которого направляется уведомление органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления.
Проведение публичного мероприятия основывается на принципах законности и добровольности участия.
В соответствии с пунктом 5 ст. 4 Федеральным законом РФ N 54-ФЗ от 19 июня 2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок (не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения) либо если с органом исполнительной власти субъекта РФ и/или органом местного самоуправления не было согласовано изменение места и времени проведения публичного мероприятия.
В случае проведения несогласованного митинга его организаторы и участники могут быть привлечены к ответственности установленным порядком.
В Кодексе РФ об административных правонарушениях это регулирует статья 20.2. «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования».
К административной ответственности за нарушение порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирований могут привлекаться как организаторы, так и участники указанных акций. Дела о правонарушениях в ходе несанкционированных акций рассматривают судьи. Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции).
При этом организаторы массовых мероприятий отвечают за:
— оповещение возможных участников публичного мероприятия о его проведении;
— подачу заявки в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления;
— проведение предварительной агитации;
— изготовление и распространение средств наглядной агитации;
— другие действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.
Вместе с тем организатором публичного мероприятия не может быть лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию.
Участники публичных мероприятий не вправе:
— скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности;
— иметь при себе и (или) распивать алкогольные напитки;
— находиться в месте проведения публичного мероприятия в состоянии опьянения.
Время окончания публичного мероприятия строго установлено законодательством: 22 часа по местному времени.
Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Субъектом правонарушения, в данном случае, является организатор – лицо, уполномоченное участниками массового мероприятия вступать от их имени в отношения с органами власти по поводу проводимого мероприятия.
Организаторы публичного мероприятия подлежат ответственности за злоупотребление правами и неисполнение либо ненадлежащее исполнение закрепленных законом обязанностей организатора публичного мероприятия. Кроме того, организатор публичного мероприятия несет гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный участниками публичного мероприятия.
Чаще всего правонарушения совершаются путем:
— несоблюдения обозначенных в уведомлении цели, формы и места проведения, времени начала и окончания, предполагаемого количества участников мероприятия;
— нарушения общественного порядка и безопасности в ходе проведения мероприятия;
— ношения участниками мероприятия специально подготовленных или приспособленных предметов, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей, для причинения материального ущерба государственным, общественным организациям и гражданам;
— неповиновения законным требованиям организатора публичного мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
— нарушения регламента проведения публичного мероприятия.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 28.3 КоАП сотрудники органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 20.2 КоАП, и для пресечения указанных административных правонарушений применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении – доставление и административное задержание граждан (пункт 1 части 1 статьи 27.2, пункт 1 части 1 статьи 27.3 КоАП). В соответствии с частью 1 статьи 27.2 КоАП доставление — принудительное препровождение физического лица в служебное помещение органа внутренних дел (полиции) – осуществляется в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления правонарушения, если составление протокола является обязательным.
При этом доставление, при наличии соответствующих оснований, может осуществляться с применением мер непосредственного принуждения.
Сотрудники полиции для пресечения преступлений и административных правонарушений, для доставления в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, и задержания этих лиц, для преодоления противодействия законным требованиям сотрудника полиции, если не силовые способы не обеспечивают выполнения возложенных на полицию обязанностей, имеют право применять физическую силу, а для пресечения массовых беспорядков и иных противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций – специальные средства (статья 20, пункт 8 части 1 статьи 21 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции»)).
В соответствии с пунктами 5, 6 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции» к обязанностям полиции относится обеспечение безопасности граждан и общественного порядка на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах, а также обеспечение совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий (далее – публичные мероприятия) безопасности граждан и общественного порядка, оказание в соответствии с законодательством Российской Федерации содействия организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий. В случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий, прекращение публичного мероприятия осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Начальник ОМВД России
по Эльбрусскому району КБР подполковник полиции
КС запретил считать серию одиночных пикетов одним публичным мероприятием
Конституционный Суд опубликовал Постановление № 19-П от 17 мая, которым признал неконституционными нормы, позволяющие привлечь организатора серии одиночных пикетов к ответственности за организацию несогласованного массового мероприятия.
Привлечение к административной ответственности
С 3 по 26 февраля 2020 г. Ирина Никифорова провела перед зданием Кабинета министров Республики Татарстан серию одиночных пикетов против строительства мусоросжигательного завода.
При этом Ирина Никифорова опубликовала в соцсети посты, в которых предлагала всем желающим провести одиночный пикет в определенные даты. Она отмечала, что для признания пикета одиночным в нем должен принимать участие лишь один человек, и подчеркивала, что только в этом случае не требуется согласование с органами власти и за его проведение лицо не может быть привлечено к административной ответственности.
В итоге в пикетировании приняли участие порядка 25 человек. Временной промежуток между одиночными пикетами был равен 22-24 часам. Активисты держали в руках плакаты, заказанные Ириной Никифоровой в типографии. Ни один из участников не был задержан либо привлечен к административной ответственности.
Однако 18 марта 2020 г. в отношении Ирины Никифоровой был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 20.2 КоАП. Согласно протоколу активистка организовала не согласованное с Исполнительным комитетом г. Казани публичное мероприятие. В тот же день постановлением судьи Вахитовского районного суда Ирина Никифорова была признана виновной в организации массового публичного мероприятия без подачи уведомления в соответствии ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях. Ей было назначено наказание в виде обязательных работ сроком на 30 часов. Верховный Суд Республики Татарстан и Шестой кассационный суд общей юрисдикции оставили постановление в силе.
Обращение в КС
В жалобе в Конституционный Суд (имеется у «АГ») Ирина Никифорова указала, что ранее КС выявлял конституционно-правовой смысл ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях. В Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П Суд подтвердил конституционность квалификации в качестве единого публичного мероприятия совокупности одиночных пикетов, проводимых одновременно на расстоянии друг от друга и объединенных единством организации и целей. Однако жалоба затрагивает проблему применения нормы к одиночным пикетам, объединенным единым замыслом и общей организацией, но проводимых в разное время.
Ирина Никифорова отметила, что главной причиной, оправдывающей общее требование об уведомлении, является необходимость принятия органами власти разумных и адекватных мер для поддержания общественного порядка при проведении мирного собрания. Такая необходимость возникает из-за скопления людей в одном месте, что само по себе может повлечь нарушение общественного порядка.
В особом мнении к Постановлению КС № 4-П судья Сергей Казанцев указал, что одиночное пикетирование является самой безопасной формой публичного мероприятия. Именно потому, что такое мероприятие не представляет реальной угрозы ни для общественного порядка, ни для безопасности государства, не создает серьезной опасности для здоровья, имущества и нравственности граждан, не препятствует свободе передвижения третьих лиц, оно не требует уведомления.
В жалобе отмечалось, что, несмотря на отсутствие общественной опасности при проведении одиночного пикетирования в 2012 г. ст. 7 Закона о публичных мероприятиях была дополнена ч. 1.1, ограничившей право на одиночный пикет. Тогда Конституционный Суд отметил, что она введена для борьбы со злоупотреблением правом, а именно с целью воспрепятствования тому, чтобы под видом нескольких одиночных пикетов проводилась коллективная публичная акция, требующая предварительного уведомления.
Из этого следует, во-первых, что скопление некоторого количества людей в одном месте и следующая из этого потенциальная угроза нарушения общественного порядка являются определяющими факторами, обосновывающими необходимость уведомления органов публичной власти о проведении мирного собрания. В противном случае, если мирное собрание проводится так, чтобы скопление людей не образовывалось, требование об уведомлении не является необходимым, поскольку одиночное пикетирование не влечет за собой общественной опасности и не требует вмешательства государства для его проведения.
Во-вторых, ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях введена именно с целью воспрепятствования проведению массовых собраний под видом нескольких одиночных пикетов, не требующих уведомления. «Такая борьба со злоупотреблениями правом на мирные собрания не должна приводить к тому, чтобы проведение одиночных пикетов по одной тематике, но без массового скопления людей, квалифицировалось как проведение единого публичного мероприятия, требующего предварительного уведомления. Предъявление в отношении одиночных пикетов требования о предварительном уведомлении под угрозой административной санкции как раз по существу явно провоцирует организацию массового мероприятия, искусственно создавая для него объективные предпосылки», – подчеркивается в жалобе.
Согласно ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях совокупность одиночных пикетов может быть признана единым публичным мероприятием, если указанные пикеты объединены единым замыслом и общей организацией. В Постановлении № 4-П КС отметил, что такие одиночные пикеты должны проводиться одновременно и территориально тяготеть друг к другу. Именно единовременное проведение одиночных пикетов на одной территории образует физическую массовость собрания и оправдывает применение оспариваемой нормы к таким публичным мероприятиям с целью воспрепятствования злоупотреблению правом на свободу мирных собраний.
Отмечается, что распространение нормы на пикетные очереди фактически позволяет правоохранительным органам и судам квалифицировать любые одиночные пикеты, объединенные одной тематикой и организацией, в качестве единого массового мероприятия, что увеличит вероятность возможных злоупотреблений не со стороны граждан, реализующих право на свободу мирных собраний, а со стороны органов публичной власти.
Ирина Никифорова попросила признать положения ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях и ч. 2 ст. 20.2 КоАП не соответствующими Конституции, поскольку по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, они позволяют квалифицировать в качестве единого публичного мероприятия, проведение которого требует подачи предварительного уведомления, серию одиночных пикетов, проводимых в разное время и не образующих скопление людей в одном месте, и допускают привлечение к административной ответственности за организацию такого мероприятия.
Для привлечения к ответственности необходимо присутствие на пикете двух и более лиц
Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд указал, что 30 декабря 2020 г. в ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях были внесены дополнения, которые не являются предметом рассмотрения в настоящем деле. Статья была изложена в новой редакции, предусматривающей, что совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, в том числе участие нескольких лиц в таких актах пикетирования поочередно, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием. При этом, учитывая, что ст. 4.6 КоАП установлен годичный срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, проверка конституционности нормы в оспариваемой редакции не лишена практического конституционно-правового значения не только в отношении заявительницы, но и в отношении неопределенного круга лиц, к которым она может быть применена в указанный срок, в том числе при их привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 20.2 КоАП.
Таким образом, КС рассмотрел положения ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях и ч. 2 ст. 20.2 КоАП, поскольку на их основании разрешается вопрос о возможности признания совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, одним публичным мероприятием в случае, когда такие акты пикетирования организуются одним и тем же лицом и проводятся в течение нескольких дней посредством ежедневного участия в них не более одного гражданина и привлечения их организатора к административной ответственности за проведение такого пикетирования без подачи в установленном порядке уведомления.
Конституционный Суд указал, что федеральный законодатель a priori исходит из того, что одиночный пикет не требует заблаговременного принятия уполномоченными органами публичной власти каких-либо специальных мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности в месте его проведения. Однако когда несколько актов пикетирования, осуществляемого одним участником, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, они по характеру вызываемых последствий (сосредоточение значительного числа граждан, блокирование движения транспорта и пешеходов, дезорганизация нормальной работы коммунальных служб и т.п.) вполне могут быть сопоставимы с коллективными публичными мероприятиями. Поэтому наделение судебных органов полномочием признания совокупности актов одиночного пикетирования одним публичным мероприятием допустимо, если проведение объединенных единым замыслом и общей организацией пикетов действительно было сопряжено с реальными угрозами общественному порядку и общественной безопасности или повлекло за собой необходимость принятия компетентными органами конкретных мер, направленных на их обеспечение.
Исходя из этого, отметил КС, при принятии решений, предусмотренных ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях, суды не вправе ограничиваться установлением того, что совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, на самом деле была объединена единым замыслом и общей организацией. Указанные факты, особенно в контексте привлечения организатора и участников таких актов пикетирования к административной ответственности на основании ч. 2 ст. 20.2 КоАП, не могут рассматриваться как исчерпывающие признаки проведения одного (коллективного) публичного мероприятия, требовавшего предварительного уведомления уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления.
Конституционный Суд отметил, что наличие у нескольких одиночных пикетов единого замысла и общей организации само по себе не может служить достаточным доказательством того, что они являются завуалированной формой проведения единого публичного мероприятия. Иначе, посчитал КС, ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях обязывала бы суды при их выявлении всякий раз признавать совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, единым публичным мероприятием, что, в свою очередь, неминуемо влекло бы постановку вопроса о привлечении организаторов и участников этих пикетов к ответственности.
Для признания совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, одним (коллективным) публичным мероприятием суды должны учитывать и другие обстоятельства, объективно свидетельствующие о необходимости распространения на совокупность актов одиночного пикетирования правового режима организации и проведения коллективного публичного мероприятия в форме пикетирования, осуществляемого группой лиц.
КС заметил, что если пикеты проводятся в течение нескольких дней и заключаются в ежедневном участии в них не более одного лица, признание совокупности таких пикетов одним (коллективным) публичным мероприятием не может рассматриваться как отвечающее принципам необходимости, соразмерности и пропорциональности ограничения конституционного права на свободу мирных собраний и вступает в противоречие с Конституцией.
Суд указал, что в соответствии с п. 6 ст. 2, ст. 4 и ч. 1 ст. 5 закона каждое публичное мероприятие, в том числе одиночное пикетирование, может иметь одного или нескольких организаторов, обладающих правом осуществлять оповещение возможных участников публичного мероприятия, проводить предварительную агитацию и распространять средства наглядной агитации. При этом в случае проведения публичного мероприятия, требующего предварительного уведомления, такое уведомление согласно ч. 1 и 3 ст. 7 Закона должно быть подано в срок не ранее 15 дней до дня проведения публичного мероприятия; причем в этом уведомлении помимо прочего обязательно должны быть указаны дата, время начала и окончания публичного мероприятия.
Такое правовое регулирование, исходя из того, что любое публичное мероприятие не может начинаться ранее 07:00 и заканчиваться позднее 22:00 текущего дня по местному времени, означает, что установленный действующим законодательством порядок не предусматривает правил подачи уведомления о проведении актов одиночного пикетирования, рассчитанных на поочередное участие в них в течение нескольких дней не более одного лица.
Соответственно, заметил КС, признание актов одиночного пикетирования одним публичным мероприятием post factum приводит – вопреки правовой аксиоме impossibilium nulla est obligatio (невозможное не может вменяться в обязанность) – к возложению на их организатора неисполнимого требования о подаче уведомления. Это значит, что истолкование ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях, данное судами в деле Ирины Никифоровой, еще и потому противоречит Конституции, что в нарушение ее ч. 1 ст. 19 и ст. 31 не учитывает отсутствие у граждан надлежащей юридической возможности выполнить соответствующую обязанность.
Суд указал, что положения ч. 2 ст. 20.2 КоАП, равно как и большинства других норм Особенной части данного Кодекса, имеют бланкетный характер, их корректное уяснение и адекватное применение невозможны в отрыве от правил, установленных регулятивными законодательными и подзаконными актами. Именно нарушение содержащихся в указанных правовых актах правил, касающихся порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, образует объективную сторону соответствующего административного правонарушения.
В силу этого, указал КС, признание неконституционности ч. 1.1 ст. 7 Закона о публичных мероприятиях автоматически означает, что на организатора совокупности актов одиночного пикетирования, не повлекших участие в них более одного человека в день, не может быть возложена обязанность подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, а потому его привлечение к ответственности по ч. 2 ст. 20.2 КоАП также противоречит Конституции.
Суд постановил пересмотреть дело Ирины Никифоровой.
Постановление будет учитываться судами при вынесении решений
Руководитель судебной практики Института права и публичной политики Александр Мальцев, представляющий интересы заявительницы в КС, посчитал важным отметить два аспекта. «Во-первых, Конституционный Суд рассматривал норму в той редакции, в которой она была применена в деле Ирины Никифоровой. В декабре прошлого года в Закон о публичных мероприятиях внесли изменения, направленные на борьбу с пикетными очередями. Новая редакция закона конституционному контролю не подвергалась. Тем не менее это вовсе не означает, что судьи “автоматически” не высказали свое отношение и к новой редакции. Конституционный Суд очень трепетно относится к единству своей практики, поэтому его правовые позиции носят универсальный характер и содержание этого постановления будет учитываться при вынесении последующих», – подчеркнул адвокат.
Во-вторых, заметил Александр Мальцев, Суд указал на невозможность квалификации в качестве единого публичного мероприятия серии одиночных пикетов, которые «осуществляются в течение нескольких дней посредством ежедневного участия в них не более одного гражданина». «Такой подход Суда не означает, что между одиночными пикетами в обязательном порядке должен быть интервал в одни сутки. Суд очень четко закрепил конкретные критерии, обязательные для признания серии одиночных пикетов единым коллективным мероприятием», – указал он.
Юрист Николай Зборошенко посчитал, что КС незначительно уменьшил репрессивный характер Закона о публичных мероприятиях, защитив возможность проведения актов одиночного пакетирования, разнесенных по разным дням. Вместе с тем, указал он, с учетом ограничительного характера правоприменения не подпадает под защиту так называемая «пикетная очередь», т.е. серия актов одиночного пикетирования, не разделенных по датам, хотя и разделенных по времени. Даже с учетом толкования КС Закон о публичных мероприятиях сохраняет ярко выраженный ограничительный характер, фактически обесценивающий право на свободу мирных собраний, и, как и прежде, не соответствует критерию «качества закона» по смыслу ст. 11 Конвенции в толковании, данном ЕСПЧ, в частности в делах «Лашманкин и другие против РФ», «Новикова и другие против РФ» и «Ойя Атаман против Турции». Проблема проведения серий актов одиночного пикетирования поднята ЕСПЧ в ходе длящейся в настоящее время коммуникации по делу «Ференец и другие против РФ».
Юрист правозащитного центра «Мемориал» (организация признана в РФ выполняющей функции иностранного агента. – Прим. ред.) Татьяна Черникова посчитала, что Конституционный Суд пришел к правильному и логичному выводу о том, что в данной ситуации не требуется согласование акций. «Тот факт, что какой-то вид мероприятий проходит в течение нескольких дней, не означает, что меняется суть этих мероприятий. Пикет с участием одного человека остается одиночным пикетом, даже если такие одиночные пикеты проходят в течение нескольких дней. И логично, что в одиночных пикетах могут в разные дни участвовать разные люди. Кроме того, кто-то может вдохновляться примером другого человека, что не делает последнего организатором массового мероприятия», – подчеркнула она.
По мнению Татьяны Черниковой, требуются дальнейшее уточнение и либерализация законодательства и практики по данному вопросу. «Серия одиночных пикетов, проходящих в один день, или одиночный пикет с меняющимися участниками в одном месте и в один день не должны признаваться массовыми мероприятиями и согласовываться. Такие акции никак не препятствуют обычному ходу городской жизни. Как отметил Комитет ООН по правам человека в Замечаниях общего порядка о праве на свободу собраний, согласование акций не должно превращаться в самоцель или использоваться для ограничения прав граждан. Напротив, в странах, где есть такая процедура, она должна применяться для облегчения реализации права на свободу собраний и только в тех случаях, когда в этом есть реальная необходимость. В случаях с одиночными пикетами такое вмешательство государства, на мой взгляд, не требуется», – посчитала юрист.