Проверка счетной палаты что проверяют
Вас проверяет Счетная палата
Вас проверяет Счетная палата
Все учреждения сталкивались с разнообразными проверками. Чего ожидать тем, кому предстоит ревизия, проводимая контролерами Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов РФ? Об этом расскажет А.В. Бликанов, ведущий специалист Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики.
Проверка сметы доходов и расходов
В смете доходов и расходов приводятся направления ассигнований в структуре классификации расходов бюджетов Российской Федерации. При
В ходе проверки правильности составления сметы доходов и расходов ревизоры выясняют, отражены ли в ней все доходы учреждения, получаемые как из бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за учреждением на праве оперативного управления).
На данном этапе проверки ревизоры исследуют также, выполняет ли учреждение требования нормативно-правовых актов в части обоснованности расчетов к смете доходов и расходов и утверждения сметы, правомерности внесенных в нее изменений (на основании какого документа, когда и кем утверждены).
Анализ исполнения сметы
Здесь исследуют своевременность получения от распорядителя средств бюджета уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств и объемов финансирования, своевременность и правильность отражения их в учете.
Проверка исполнения сметы доходов и расходов учреждений осуществляется как по кассовым, так и по фактическим расходам.
При анализе исполнения сметы доходов и расходов также проверяют выполнение основных показателей деятельности учреждения (объем работы, койко-дни, дето-дни, количество врачебных посещений, число
Основными направлениями ревизии могут быть нижеследующие статьи.
Статья 210 “Оплата труда и начисления на оплату труда“. В ходе проверки правильности ведения учета и расходования средств на оплату труда необходимо руководствоваться нормативными документами, регламентирующими оплату труда работников в бюджетной сфере, нормативными документами и указаниями вышестоящей организации, приказами, распоряжениями, положениями проверяемого учреждения.
Статья 300 “Поступление нефинансовых активов“. В данном случае устанавливают:
— целесообразность использования средств на предметы снабжения и расходные материалы;
— правильность расходования средств на приобретение оборудования и инвентаря (в том числе мягкого);
— соответствие произведенных расходов утвержденным объемам бюджетных ассигнований и ЛБО по соответствующему коду бюджетной классификации Российской Федерации;
— полноту оприходования и правильность списания оборудования и инвентаря, нематериальных активов;
— правильность расходования средств на приобретение продуктов питания и обоснованность их списания;
— соблюдение порядка закупки товаров и услуг.
Помимо этого при проверке бюджетных средств на приобретение оборудования и прочего имущества ревизоры исследуют, используется ли данное оборудование по целевому назначению. Не уйдет от внимания инспекторов и законность предоставления такого имущества в аренду.
Статья 310 “Увеличение стоимости основных средств“ в части капитальных вложений. При анализе расходов на проведение капитального строительства и капитального ремонта проверяются следующие документы:
— лицензии подрядчиков на осуществление деятельности (строительства, строительно-монтажных работ);
— акты о приемке выполненных работ (ф. КС-2);
— справка по оплате стоимости выполненных строительно-монтажных работ за месяц и с начала года в текущих ценах (ф. КС-3);
договоры на поставку оборудования в соответствии со спецификацией проектно-сметной документации;
— накладные на отпуск материалов по заявкам подрядчиков.
В ходе проверки устанавливают, насколько правильно и обоснованно учреждение списало бюджетные средства за выполненные работы, материалы для строительных работ. При необходимости производится обмер фактически выполненных работ с составлением промежуточного акта.
При наличии в смете учреждения подстатей 241 “Безвозмездные и безвозвратные перечисления государственным и муниципальным организациям“ и 242 “Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций“ проверяется полнота и своевременность поступления, законность, эффективность и целевое использование данных средств.
Подстатьи 310 “Увеличение стоимости основных средств“, 320 “Увеличение стоимости нематериальных активов“, 340 “Увеличение стоимости материальных запасов“. При анализе расходов по указанным статьям проверяют порядок отнесения имущества к той или иной группе объектов нефинансовых активов, оприходования, списания, начисления амортизации, проведения инвентаризации, начисления налогов. Ревизоры изучают правильность отнесения расходов учреждения по оплате договоров на приобретение или создание подрядным способом объектов, относящихся к нематериальным активам, которые не имеют материально-вещественной структуры и на которые оформлены документы, подтверждающие исключительное право учреждения на них.
Подробно
При проверке целевого использования средств в учреждениях здравоохранения в обязательном порядке осуществляют контроль за целевым использованием средств территориального государственного фонда обязательного медицинского страхования.
Заметим, указания по обеспечению целевого и рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования утверждены приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 9 декабря 1999 г. N 105 “Об обеспечении рационального использования средств системы
обязательного медицинского страхования“.
Проверка целевого использования бюджетных средств
В данном случае необходимо иметь в виду, что приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н утверждена Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации. В соответствии с ней нецелевое использование средств бюджета выражается в виде:
— использования средств бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
— использования средств бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
— использования средств бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на предоставление бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
— использования средств бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
— иных видов нецелевого использования средств бюджета, установленных бюджетным законодательством.
Средства, выделяемые из бюджета в порядке сметного финансирования деятельности учреждений, являются бюджетными вплоть до их фактического использования и подлежат контролю как с точки зрения целевого использования, так и с точки зрения процедуры финансирования.
Выводы об использовании бюджетных средств делаются на основании анализа данных о финансировании, выписок из лицевых счетов, первичных документов (чеки, платежные поручения, приходные и расходные ордера и т.п.), регистров бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности.
Проверка организации и ведения бухгалтерского учета и достоверности представляемой отчетности
На данном этапе проверяют, выполняются ли требования Инструкции N 25н в части разграничения учета средств, получаемых из бюджета и из внебюджетных источников, правильно ли присвоены коды вида деятельности.
В ходе проверки организации бухгалтерского учета изучают структуру бухгалтерской службы, формы и методы ведения бухгалтерского учета. При этом выясняется: соблюдает ли учреждение требование законодательства о
подчинении главного бухгалтера непосредственно руководителю; утверждены ли должностные инструкции для работников бухгалтерии; распределены ли служебные обязанности в бухгалтерии по функциональному признаку. Также проверяется наличие и соблюдение утвержденного руководителем графика документооборота, применение унифицированных форм финансовой, учетной и отчетной бухгалтерской документации, ведение предусмотренных нормативными документами регистров бухгалтерского учета. Исследуются правильность и своевременность оформления журнала-ордера, оборотных ведомостей и соответствие итогов оборотов и остатков, приведенных в них, данным синтетического учета, соответствие остатков на начало года остаткам в регистрах учета за предыдущий год. Кроме того, контролеры проверят, как хранятся вышеперечисленные документы текущего года и прошлых лет.
Инспекторы могут изучить и правильность оформления первичных документов (правильность заполнения реквизитов, наличие исправлений, не оговоренных в установленном порядке, подлинность подписей должностных и материально ответственных лиц, правильность подсчетов в документах, достоверность первичных документов).
Достоверность хозяйственных операций, отраженных в первичных документах, при необходимости может быть установлена путем проведения встречных проверок контрагентов учреждения.
Оформление результатов проверки
К сожалению, сроки подготовки актов ревизии законодательно не определены. На практике они составляют от полутора до двух недель.
Акт ревизии состоит из вводной и описательной частей. Первая должна содержать: тему ревизии; дату и место составления акта; сведения о том, кем и на каком основании проведена проверка (номер и дата выдачи удостоверения), ссылку на плановый характер ревизии, на задание; проверяемый период и сроки проведения ревизии; полное наименование и реквизиты учреждения, ИНН; ведомственную принадлежность и наименование вышестоящей организации; сведения об учредителях; основные цели и виды деятельности учреждения; сведения об имеющихся лицензиях; перечень и реквизиты всех счетов в кредитных учреждениях, перечень лицевых счетов, открытых в органах казначейства; сведения о том, кто в проверяемый период
имел право первой подписи и кто являлся главным бухгалтером, кем и когда проводилась предыдущая ревизия и какие меры приняты по ее результатам.
В описательную часть акта входят разделы, соответствующие вопросам, прописанным в программе проверки. Здесь должна присутствовать такая информация: характер нарушения, когда и какими распоряжениями оно обусловлено, чем вызвано (объяснение руководителя проверяемого учреждения в дополнение к акту), последствия нарушения, какая сумма нецелевого использования и санкций возмещена в процессе проверки (если возмещение производилось), какие меры приняты для устранения нарушения до окончания проверки. Заметим, при ссылке на какую-либо статью ЭКР инспекторы должны указать не только код статьи, но и его точное наименование.
В обязательном порядке делают ссылки на соответствующие нормативные документы, которые нарушены или не соблюдены, и на внутренние документы учреждения, подтверждающие достоверность сделанных в акте записей (приказы, распоряжения руководителя (его заместителей), выполнение которых привело к нецелевому использованию средств бюджета).
Сведения о нарушениях отражаются в акте отдельно по каждому факту нарушения с обязательным приложением к нему заверенных копий документов, которые подтверждают факт нецелевого использования бюджетных средств.
Должностные лица учреждения вправе ознакомиться с актом в течение одного-трех дней. Если они не согласны с фактами, изложенными в акте, то могут подписать его со своими замечаниями. Замечания могут быть сформулированы сразу при ознакомлении с актом или направлены в адрес Счетной палаты в течение пяти рабочих дней. При несогласии должностного лица подписать акт даже с замечаниями контролеры фиксируют отказ с обязательным указанием даты, времени, обстоятельств отказа и данные свидетелей.
Датой окончания проверки считается дата принятия решения по результатам проверки коллегией Счетной палаты, которой направляется отчет о проверке за подписью аудитора Счетной
палаты. Рассмотрев все материалы, коллегия может:
— принять решение о завершении проверки либо о продолжении ревизии с утверждением программы дополнительной углубленной проверки;
— при выявлении на проверяемых объектах нарушений ведения хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых учреждений обязательные для исполнения предписания (ст. 24 Закона);
— направить результаты ревизии в вышестоящую организацию;
— направить материалы в правоохранительные органы;
— направить материалы по итогам контрольных мероприятий в налоговую инспекцию (в соответствии с Соглашением о порядке взаимодействия между Счетной палатой и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам от 10 июля 2001 г. N 01-810/15 и БГ-16-06/70).
Обратите внимание: Счетная палата не вправе применять к учреждению санкции. Кодекс об административных правонарушениях в данном случае предусматривает лишь возможность наложения штрафа за невыполнение вынесенных Счетной палатой распоряжений, требований, предписаний, представлений (п. 1 ст. 19.4, п. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 КоАП РФ). Однако в любом случае такие дела рассматривает суд (п. 1 ст. 23.1 КоАП РФ), Счетная палата может только составлять протоколы об административных
правонарушениях (п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ). Правда, при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний ревизоров коллегия Счетной палаты может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых учреждений (ст. 24 Закона), предварительно получив согласие Государственной Думы.
Заметим, законодательство не предусматривает возможности обжалования актов (отчетов), решений Счетной палаты в административном порядке. Отменить предписание или внести в него изменения может только коллегия Счетной палаты (ст. 24 Закона). Что касается судебного обжалования, то отменить можно только предписание. Обращаться к служителям Фемиды за отменой представлений, распоряжений о проведении проверки зачастую бывает бессмысленно (постановление ФАС Московского округа от 18 января 2005 г. по делу N КА-А40/12501-04).
ведущий специалист Контрольно-счетной палаты
Кабардино-Балкарской Республики
Проверка счетной палаты что проверяют
Статья 16. Методы осуществления деятельности Счетной палаты
1. Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.
2. Проверка применяется в целях документального исследования отдельных действий (операций) или определенного направления финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период, указанных в решении о проведении проверки.
2.1. Проверки подразделяются на камеральные и выездные.
(часть 2.1 введена Федеральным законом от 07.02.2017 N 11-ФЗ)
2.2. Под камеральной проверкой в целях настоящего Федерального закона понимается проверка, проводимая по месту нахождения Счетной палаты на основании документов, представленных по запросу Счетной палаты.
(часть 2.2 введена Федеральным законом от 07.02.2017 N 11-ФЗ)
2.3. Под выездной проверкой в целях настоящего Федерального закона понимается проверка, проводимая по месту нахождения объекта аудита (контроля).
(часть 2.3 введена Федеральным законом от 07.02.2017 N 11-ФЗ)
3. Ревизия применяется в целях комплексной проверки деятельности объекта аудита (контроля), которая выражается в документальной и фактической проверке законности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской (финансовой) и бюджетной отчетности.
4. Результаты проверки, ревизии оформляются актом.
5. Анализ применяется в целях исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования.
6. Обследование применяется в целях анализа и оценки состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля).
7. Результаты анализа, обследования оформляются заключением.
8. Мониторинг применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе.
9. Счетная палата анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования и исполнения доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 07.02.2017 N 11-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
10. Экспертно-аналитическая деятельность осуществляется посредством проведения экспертно-аналитических мероприятий по актуальным проблемам финансовой системы Российской Федерации, формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также посредством исследования причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных по результатам проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
(в ред. Федерального закона от 07.02.2017 N 11-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
11. Счетная палата в пределах своей компетенции вправе инициировать перед субъектами права законодательной инициативы предложения о совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации и развитии финансовой системы Российской Федерации, а также участвовать в законопроектной деятельности государственных органов.
12. Информационная деятельность Счетной палаты осуществляется посредством направления палатам Федерального Собрания отчетов о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, регулярного предоставления информации о своей деятельности средствам массовой информации, издания бюллетеня Счетной палаты, представления Совету Федерации и Государственной Думе ежегодного отчета о работе Счетной палаты, утверждаемого Коллегией Счетной палаты и подлежащего обязательному опубликованию.
(в ред. Федерального закона от 07.02.2017 N 11-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
13. Материалы по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, связанные с сохранением государственной тайны, представляются палатам Федерального Собрания в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Проверка счетной палаты что проверяют
Статья 15. Область действия контрольных полномочий Счетной палаты, объекты аудита (контроля)
1. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении федеральных государственных органов (в том числе их аппаратов), органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций, государственных компаний и публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах, хозяйственных товариществ и обществ с участием государственных корпораций, государственных компаний и публично-правовых компаний в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.
(в ред. Федеральных законов от 03.07.2016 N 236-ФЗ, от 07.02.2017 N 11-ФЗ, от 29.05.2019 N 106-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении государственных органов субъектов Российской Федерации (в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления, иных объектов контроля в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
(в ред. Федерального закона от 29.05.2019 N 106-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 04.11.2014 N 341-ФЗ, от 07.02.2017 N 11-ФЗ, от 29.05.2019 N 106-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) также в отношении иных организаций. Проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении иных организаций осуществляется в соответствии с поручениями Совета Федерации и Государственной Думы, оформленными соответствующими постановлениями, а также обращениями или поручениями Президента Российской Федерации и обращениями Правительства Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 07.02.2017 N 11-ФЗ)
Нарушения Cчетной палаты при проверке целевого использования бюджетных средств
Возможно, данная статья поможет бюджетным организациям в борьбе с произволом государственных структур. Одной из задач Счетной палаты Российской Федерации является организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.
Но при осуществлении своих задач территориальные органы Счетной палаты РФ (далее – Счетная палата) порой проявляют некомпетентность.
В ходе своих проверок Счетная палата совершает массу нарушений, которые вытекают для проверяемых лиц в длительные судебные разбирательства. Показательным примером является дело по проверке использования бюджетных средств, выделенные из окружного бюджета на капитальные вложения и капитальный ремонт объектов муниципальной собственности и иных объектов собственности в муниципальном образовании (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.05.2006 N Ф04-2952/2006(22772-А81-32) по делу N А81-4520/05).
Если вы являетесь бюджетным учреждением, и вы являетесь субъектом проверки Счетной палаты в части целевого использования бюджетных средств, особенно если они выделены на строительство, то рекомендую обращать внимание на следующие возможные нарушения.
Так, например, в соответствии со статьей19 Закона Ямало-Ненецкого Автономного Округа от 18 июня 1998 года №31-ЗАО «О счетной палате Ямало-Ненецкого автономного округа» Счетная палата автономного округа, являясь «окружным» территориальным органом вправе проверять соответственно использование средств только окружного бюджета. При этом они вправе проводить проверки и обследование финансово-хозяйственной деятельности в органах местного самоуправления, ведомствах и организациях, но финансируемых в части средств окружного бюджета (например, в части выделенных субсидий).
Осуществляя проверку в муниципальных органах, Счетная палата забывает о своих полномочиях и выносят предписания и представления о нарушениях в части использования средств местного бюджета.
Счетная палата, проводит проверку на основании плана комплексной проверки, утверждаемой ее руководителем. При этом, как правило, в законах субъектов Российской Федерации и муниципальных органов о Счетной палате соответствующего территориального образования указывается, что сотрудники Счетной палаты обязаны предъявить распоряжение и удостоверение о проведении проверки. Рекомендую очень внимательно относиться к их содержанию.
В практике встречаются случаи, когда Счетная палата выходит за пределы предмета проверки. Например, в вышеуказанном арбитражном деле (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18 января 2007 года №Ф04-2952/2006(30021-А81-32) по делу № А81-4520/2005) рассматривалась ситуация, когда Счетная палата была уполномочена проверять использование бюджетных средств, выделенных из окружного бюджета на капитальные вложения и капитальный ремонт объектов муниципальной собственности и иных объектов собственности в муниципальном образовании, а вынесла Предписание о нарушениях в части выплаты должностных окладов, надбавок за выслугу лет, ежемесячной премии, размера материальной помощи, установления персональных надбавок муниципальным служащим.
Ненормативный акт государственного органа, принятого с превышением полномочий, является недействительным и не может порождать права и обязанности с момента его издания, что подтверждается статьей 13 Гражданского Кодекса Российской Федерации, статьями 198 и 200 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, Постановлением Федерального арбитражного суда Московского Округа от 31 августа 2005 года, 24 августа 2005 года №КА-А40/8094-05).
Анализ судебной практики по подобным делам показывает, что суды придерживаются позиции, что «для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать, во-первых, соотнесение результата использования с целью, преследуемой при выделении этих средств, во-вторых, отклонение от регламентируемого режима использования» (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 08 августа 2005 года №Ф04-4980/2005(13588-А02-35)).
Документами, обосновывающими то, что бюджетные денежные средства были направлены на достижение результатов (строительство, ремонт/реконструкция), применения коэффициентов и несение затрат при строительстве, являются акты приемки работ по унифицированной форме КС-2, КС-3, акты контрольного обмера. Об особенностях оформления этих документов будет сказано ниже. Минфин Российской Федерации дал дополнительные разъяснения по поводу признания целевым использованием предварительной оплаты (аванса) по договорам, а именно «квалифицировать выявленную при проверке бюджетополучателей дебиторскую задолженность при направлении средств получателям средств федерального бюджета на цели, соответствующие условиям их получения, в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ как нецелевое использование средств федерального бюджета неправомерно» (Письмо Минфина Российской Федерации от 20 августа 2003 года №03-01-01/15-245).
Счетная палата производит подмену понятия «нецелевое использование» понятиями «завышение сметных объемов работ», под которым, по-сути, понимается «нарушение порядка ведения бухгалтерского учета» или несение непредвиденных затрат и работ, возникающие в процессе строительства и резерв, которые предусмотрены строительной сметой без расшифровки статей расходов. В ходе контрольного мероприятия Счетная палата производит перерасчет и так называемое «снятие завышенных объемов и стоимости СМР по отдельным объектам». Само по себе понятие «снятие завышенных объемов» является трудным для трактовки его как юридической категории. Тем ни менее, Счетная палата признает, что «снятие сметных объемов» является устранением нецелевого использования. В то время как в соответствии со статьей 284 Бюджетного Кодекса Российской Федерации нецелевое использование может быть устранено только путем списания в бесспорном порядке сумм используемых не по целевому назначению их получателями, а не «путем снятия завышенных объемов» в виде приведения в порядок бухгалтерского учета.
Требование Счетной палаты о «проведении снятия завышенных объемов» фактически означает внесение изменений в проектно-сметную документацию и первичные бухгалтерские документы (акты по форме КС-2, КС-3) с целью приведения бухгалтерского учета в соответствии с требованиями законодательства и соответствия их проектно-сметной документации с учетом внесения в нее изменений, которые не приводят к перерасходу выделенных лимитов бюджетных ассигнований и изменению целей выделения бюджетных средств. Не устранение этих нарушений может повлечь только гражданско-правовую ответственность (в рамках договора строительного подряда по спору между заказчиком и подрядчиком), а также ответственность за нарушение Федерального Закона от 21 ноября1996 года №129-ФЗ «О бухгалтерском учете» и налогового учета.
Счетная палата при проверке использования бюджетных средств не учитывает особенности строительной деятельности. Так называемое «завышение сметных объемов работ» обосновывается следующими особенностями. В соответствии со статьей 743 Гражданского Кодекса Российской Федерации подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, содержащей объем, содержание работ и другие, предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.
Исходя из этого видно, что:
во-первых, смета в первую очередь является документом, определяющая цену работ, а не объемы. Объемы работ определяются, как видно из содержания статьи 743 Гражданского Кодекса Российской Федерации, технической документацией.
В процессе строительной деятельности возникают непредвиденные работы и затраты, резерв средств на которые уже заложен в смете (пункт 3.5.9.1. Письма Госстроя Российской Федерации от 29 декабря 1993 года №12-349 «О порядке определения стоимости строительства и свободных (договорных) цен на строительную продукцию в условиях развития рыночных отношений», пункт 4.96 МДС 81-35.2004, утвержденная Постановлением Госстроя от 05 марта 2004 года №15/1 «Об утверждении и введении в действие методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации»). Причем виды непредвиденных работ в смете не указываются, т.к. они могут быть определены только в процессе строительства. Но они должны быть выполнены в пределах заложенного в смету резерва.
Так, в соответствии со статьей 744 Гражданского Кодекса Российской Федерации Заказчик вправе (но не обязан) вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают 10% указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ (Информационное письмо от 24 января 2000 года № 51 Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда»);
во-вторых, нужно понимать, что споры по объему работ, в случае, если они выполнены в пределах целей и лимитов, выделенных на их финансирование, находятся в рамках гражданско-правовых отношений между заказчиком и подрядчиком по конкретному договору подряда и не входят в компетенцию государственного органа (Счетной палаты).
Таким образом, изменение сметных (договорных) объемов работ, но с соблюдением целей и в пределах лимитов, установленных бюджетом, бюджетной росписью, уведомлениями бюджетных ассигнований может быть предметом спора только по заявлению сторон по договору подряда по основаниям, установленным гражданским законодательством, т.к. данные факты не образуют составы нарушений бюджетного законодательства.
Хотелось бы отметить, что допустимым доказательством нецелевого использования бюджетных средств на осуществление строительства, ремонта, реконструкции могут служить акты контрольного обмера, составленные представителями заказчика, подрядчика, Счетной Палаты и лиц, обладающих специальными знаниями в области строительства. Требования к составлению актов контрольного обмера при проверке целевого использования денежных средств указаны в Инструкции Госбанка СССР 30 декабря1986г. №12 «О порядке производства Госбанком СССР контрольных обмеров строительно-монтажных и ремонтных работ» и предполагает выезд на объект строительства и сопоставление работ, указанных в актах приемки работ, составленных по унифицированным формам КС-2 и фактически выполненных работ. Такого же мнения придерживаются суды, например, Федеральный Арбитражный суд Дальневосточного округа от 14 сентября 2009.04 года в своем Постановлении по делу №Ф03-А51/04-1/2086 подтвердил данный факт.
Каждое общество, которое как-то связано со строительной деятельностью оформляет акты, составленным по унифицированным формам КС-2 и КС-3 в процентном соотношении Строительными нормами с целью определения полной стоимости объекта, необходимой для расчетов за выполненные работы между заказчиком и подрядчиком, в конце объектной сметы к стоимости строительных и монтажных работ, определенной в текущем уровне цен, рекомендуется дополнительно включать средства на покрытие лимитированных затрат, в соответствующем в проценте (Письмо Госстроя от 29 декабря 1993 года №12-349 «О порядке определения стоимости строительства и свободных (договорных) цен на строительную продукцию в условиях развития рыночных отношений», МДС 81-35.2004, утвержденная Постановлением Госстроя Российской Федерации от 05 марта 2004 года №15/1 «Об утверждении и введении в действие методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации»).
В последствии на основании этих актов, которые соответствуют сметным нормативам в процентном выражении, составляются акты в количественном выражении, как того требует бухгалтерское законодательство в части оформления первичной бухгалтерской документации.
Счетная палата считает оформление актов, составленным по унифицированной форме КС-2 и КС-3 в процентном соотношении как доказательство нецелевого использования бюджетных средств. Данное нарушение не может служить доказательством нецелевого использования бюджетных средств, а лишь является основанием для привлечения к ответственности только за нарушение Федерального закона от 21 ноября1996 года №129-ФЗ «О бухгалтерском учете» и только при условии, что не оформлены акты в количественном выражении. Подтверждением этого является Обзор судебной практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа «О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета» («Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» №12, 2001г.), в котором указано, что «с точки зрения бюджетного законодательства наказуемым является не достижение цели, для решения которой выделяются средства федерального бюджета.
Если такая цель достигнута, но она сопровождалась неправомерными действиями (например, организация оформила оправдательные документы после совершения бухгалтерской проводки по соответствующей хозяйственной операции или отразила хозяйственную операцию на не предусмотренных для этих целей балансовых счетах), подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств. В этих ситуациях должностные лица организаций могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона «О бухгалтерском учете»». Кроме того, наличие дебиторской задолженности, нарушение правил бухгалтерского учета в бюджетном учреждении не образует нецелевое использование бюджетных средств с учетом того, что бюджетные средства направлены на цели, предусмотренные кодами экономической классификации и в пределах выделенных лимитов и сметы (Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 июля 2005 года №А33-15380/04-С3-Ф02-2913/05-С1).
1Данная правовая позиция также закреплена в определении Конституционного суда от 10 марта 2005 года №13-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «город Инта» на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 5 статьи 92 Бюджетного Кодекса Российской Федерации», а именно: В отношении местного самоуправления Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии его самостоятельности, в том числе экономическую и финансовую, предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (статья 12; статья 132, часть 1). Соответственно, степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления определяется их бюджетной компетенцией, которая закрепляется Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Деятельность муниципальных образований как публичных субъектов в силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 76 (части 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством (абзац шестой пункта 2.1 и абзац четвертый пункта 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации; абзац четвертый пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области»).
СРОЧНО!
Успейте разобраться в ФСБУ 5/2019 «Запасы», пока вас не оштрафовали. Самый простой способ – короткий, но полный курс повышения квалификации от гуру бухгалтерского учета Сергея Верещагина