Принцип организационной обособленности мсу означает что
К вопросу об организационной обособленности местного самоуправления в Российской Федерации
Латышев С.Н., старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Волгоградского кооперативного института.
Местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя. Статья 12 Конституции РФ 1993 г. признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из основ конституционного строя. Из этого вытекает необходимость установления взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на основе децентрализованной системы управления.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ 1993 г. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они не являются структурными подразделениями централизованного государственного аппарата. В силу этого государственные органы не вправе формировать органы местного самоуправления, назначать их должностных лиц, самостоятельно отменять их решения.
Статья 6 Европейской хартии местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 42 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Статьи 3, 12 Конституции Российской Федерации 1993 г.
См.: Новиченко О.В. Местное самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 12.
Ярошенко А.А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. N 4. С. 37.
Мокрый В.С. Местное самоуправление в РФ: Сб. докладов. М., 2001. С. 24.
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Можно говорить о некоторой организационной обособленности местного самоуправления в Российской Федерации в общей системе управления государства. Однако утверждать о некоей независимости и полной самостоятельности органов местного самоуправления было бы неверно. В уже упомянутой ст. 12 Конституции РФ 1993 г. говорится о самостоятельности местного самоуправления лишь в пределах полномочий местного самоуправления. При этом наличие собственных полномочий следует рассматривать в качестве гарантии местного самоуправления, защиты от администрирования в отношении местных органов власти, прямого вмешательства в их деятельность по решению вопросов местного значения.
Конституция РФ 1993 г., признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, закрепляет гарантии самостоятельности определения структуры органов местного самоуправления (ст. 131), финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления (ст. 132), судебной защиты прав местного самоуправления (ст. 133) и др. Уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления не может быть снижен субъектами РФ при определении ими, на основе федерального законодательства, правовой основы организации и деятельности местного самоуправления на своей территории.
Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством предполагает установление соответствующих форм взаимодействия различных уровней власти. При этом важно установить возможности и пределы контроля государственных органов за соблюдением муниципальными образованиями и их органами установленных законами правил, процедур, иных требований, которым должна соответствовать муниципальная деятельность. Именно отсутствие должной регламентации в этой сфере во многом и порождает проблемы во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления.
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», гл. 10 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Одним из важнейших аспектов проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти является вопрос о соотношении и реализации собственных полномочий местного самоуправления и делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Данный вопрос тесно связан с вопросом территориальной организации местного самоуправления.
Следует отметить, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается понятие государственных полномочий; определяется порядок наделения полномочиями; достаточно четко прописаны вопросы финансового обеспечения государственных полномочий. По общему правилу государственными полномочиями наделяются муниципальные районы и городские округа. Впервые федеральное законодательство установило обязательность исполнения органами местного самоуправления передаваемых им государственных полномочий (ч. 4 ст. 19). Однако органы местного самоуправления защищены от возможного произвола федеральных и региональных органов государственной власти. Предусмотрено, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения (ч. 2 ст. 20).
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Вместе с тем органы государственной власти вправе контролировать осуществление переданных государственных полномочий (ст. 21). Контроль осуществляется не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, но также и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам все документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. Таким образом, органы государственной власти могут вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления не только по мотивам законности, но и целесообразности. Тем самым фактически устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения.
К тому же в ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые предусмотрена принципиальная возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления. Основания такого вмешательства четко оговорены в Законе и связаны в основном с ненадлежащими действиями самих органов местного самоуправления.
См.: Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов РФ в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. N 9.
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Стенограмма Круглого стола «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления», состоявшегося 5 ноября 2003 г. // http://vibori.ru/Publikat/steno51103.htm.
Действительно, общие требования к организации публичной власти должны быть универсальными, и вполне нормальным представляется положение, когда федеральная власть регулирует организацию публичной власти в целом, устанавливает требования к ее организации по всей стране.
См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 165.
Организационное обособление местного самоуправления и его органов управления (должностных лиц) в системе управления государством
Организационное обособление местного самоуправления и его органов управления (должностных лиц) в системе управления государством проявляется в том, что созданные демократическим путем данные органы имеют большую самостоятельность в отношении своей компетенции, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их ведении.
Статья 12 Конституции России раскрывает основное содержание данного принципа, где указано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Кроме того, в Законе (ст. 14, 17) не допускается образование органов местного самоуправления, назначение его должностных лиц и осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих, их деятельность является муниципальной службой (ст. 1, 21 Закона).
Более того, органы местного самоуправления обособлены не только в организационном, но и правовом отношении, так как они являются юридическими лицами и обладают правом на муниципальную собственность, тем самым могут от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести соответствующие обязанности, быть истцом или ответчиком в суде, иметь расчетный счет в банке, вести самостоятельный баланс, заключать договоры, совершать иные предусмотренные законом юридически значимые действия.
2.3 Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций
Согласно ст. 132 Конституции России органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Следовательно, органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия. При этом следует иметь в виду, что государство обеспечивает соблюдение законности в деятельности местного самоуправления, а также осуществляет контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а органы государственной власти вправе давать письменные предписания по устранению выявленных в ходе осуществления этого контроля нарушений. Эти предписания обязательны для исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами, правда, они вправе их обжаловать в судебном порядке.
Кроме того, взаимодействие с органами государственной власти происходит и тогда, когда органы местного самоуправления формируют местные бюджеты, а также при изменении границ муниципальных образований, их преобразовании и в иных случаях, предусмотренных российским законодательством.
2.4 Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления
Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления предоставляет гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг форм для осуществления местного самоуправления через муниципальные органы и их должностных лиц. Среди этих форм: правотворческая инициатива граждан, публичные слушания» опросы граждан, собрания (конференции) граждан, письменные и устные обращения граждан в органы местного самоуправления, наказы избирателей, народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов, отчеты депутатов перед избирателями, отчеты органов и должностных лиц муниципального образования перед населением, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и иные виды деятельности, не противоречащие законодательству.
Принципы местного самоуправления
Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
1) самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения (непосредственно, через выборные и иные органы местного самоуправления).
Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;
2) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно).
На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Он заключается в том, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;
3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (оно реализуется гражданами через институты прямой и представительной демократии). Это обусловлено рядом причин.
Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.
Во-вторых, Российская Федерация – многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления.
Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления;
4) соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства, необходимые для осуществления своих функций. Это тем более необходимо при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.
Статья 132 Конституции РФ предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Кроме того, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления руководствуются в своей деятельности такими общими и для государственной власти, и для власти местного самоуправления принципами, как: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, гласность, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.
Функции местного самоуправления
Под функциями местного самоуправления понимается то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.
Перечень полномочий органов местного самоуправления (а полномочия можно рассматривать как правовое выражение их деятельности) позволяет суммарно выделить следующие основные функции этих органов.
Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения
1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям, прежде всего, относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.
Участие населения муниципального образования в решении местных дел осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно.
Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления
2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления*. Каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет.
* См.: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492.
Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать все эти вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.
Права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, – непосредственно население.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности.
Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования
3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. К ведению местного самоуправления относятся вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Муниципальные образования – города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа и другие – представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан.
Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. При этом органы местного самоуправления не должны допускать перекосов в развитии производственной и социальной инфраструктур, добиваясь их гармонического сочетания. Планы и программы развития муниципального образования должны быть направлены на обеспечение оптимальных пропорций в развитии разных сфер местной жизни, рационального использования природных и иных ресурсов. Осуществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта РФ в целом.
Осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования тесно связано с его бюджетно-финансовой политикой, направленной на материальное обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированности и увязки.
Удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований
4. Удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению жизненных основных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.
Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы.
Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.
В-третьих, органы местного самоуправления регулируют вопросы, относящиеся к данной области муниципальной деятельности. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по этим вопросам местной жизни.
В-четвертых, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.
Охрана общественного порядка
5. Охрана общественного порядка. Статья 132 (ч. 1) Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.
Общественный порядок – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан.
Общественный порядок характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объединений. Большое значение для упрочения общественного порядка имеет урегулирован-ность вопросов местной жизни.
Охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны обеспечивать муниципальные органы охраны общественного порядка, которые согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны формироваться самими муниципальными образованиями.
В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности, которая является составной частью милиции РФ и входит в структуру Министерства внутренних дел РФ.
В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, наблюдательные и др. Кроме того, возможно и участие населения в реализации данной функции путем создания народных дружин, использования других форм общественной самодеятельности граждан.
Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством
6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Государство обеспечивает соблюдение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Таким образом, защита прав местного самоуправления – это важная сторона государственной деятельности.
Вместе с тем необходимо учитывать, что нередко права и законные интересы местного самоуправления, как показывает практика реализации муниципального законодательства, нарушаются и ущемляются, в том числе и государственными органами. Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения. Все это дает основание выделить в качестве функции местного самоуправления деятельность граждан и органов местного самоуправления по защите интересов и прав муниципальных образований, их населения.