Проверка ксп бюджетного учреждения что проверяют
Проверка ксп бюджетного учреждения что проверяют
Статья 15. Область действия контрольных полномочий Счетной палаты, объекты аудита (контроля)
1. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении федеральных государственных органов (в том числе их аппаратов), органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций, государственных компаний и публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах, хозяйственных товариществ и обществ с участием государственных корпораций, государственных компаний и публично-правовых компаний в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.
(в ред. Федеральных законов от 03.07.2016 N 236-ФЗ, от 07.02.2017 N 11-ФЗ, от 29.05.2019 N 106-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении государственных органов субъектов Российской Федерации (в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления, иных объектов контроля в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
(в ред. Федерального закона от 29.05.2019 N 106-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 04.11.2014 N 341-ФЗ, от 07.02.2017 N 11-ФЗ, от 29.05.2019 N 106-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) также в отношении иных организаций. Проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении иных организаций осуществляется в соответствии с поручениями Совета Федерации и Государственной Думы, оформленными соответствующими постановлениями, а также обращениями или поручениями Президента Российской Федерации и обращениями Правительства Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 07.02.2017 N 11-ФЗ)
Документы, запрашиваемые контрольно-счетным органом для проведения проверок бюджетного учреждения
Контрольно-счетный орган муниципального образования проводит проверку в рамках внешнего финансового контроля в муниципальном учреждении. Вправе ли проверяющие при проведении проверки годового отчета запросить оборотно-сальдовые ведомости по счетам?
На основании ч. 1 ст. 268.1 БК РФ полномочиями органов финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета. В силу ч. 3 ст. 268.1 БК РФ порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Кроме того, исходя из ст. 9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований относится в том числе установление порядка осуществления контроля за исполнением местного бюджета и утверждения отчета об исполнении местного бюджета. Стать-
ей 264.4 БК РФ определено, что внешняя проверка бюджетного учреждения годового отчета об исполнении местного бюджета проводится контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований БК РФ и с учетом особенностей, установленных федеральными законами.
В соответствии со ст. 15 Федерального закона № 6‑ФЗ органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации, в отношении которых контрольно-счетные органы вправе осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль, их должностные лица в установленные законами субъектов РФ сроки обязаны представлять в контрольно-счетные органы по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Так, в Письме Минфина РФ от 31.05.2016 № 02‑07‑08/31424 сказано, что перечень информации, необходимой для проведения внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета, осуществляемой контрольно-счетным органом муниципального образования, не устанавливается БК РФ и Федеральным законом № 6‑ФЗ и определяется контрольно-счетным органом самостоятельно с учетом:
По мнению Минфина, для проведения контрольных мероприятий, предметом которых является проверка квартального и годового отчетов об исполнении бюджета, достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, могут быть необходимы информация, документы и материалы:
Указанная информация может включать документы бюджетной отчетности, первичные документы и т. д.
Исходя из вышеизложенного законодательством РФ не установлен конкретный перечень документов, которые контрольно-счетный орган вправе запрашивать у объекта проверки. Перечень информации, необходимой для проведения контрольных мероприятий, БК РФ и Федеральным законом № 6‑ФЗ не устанавливается и определяется контрольно-счетным органом самостоятельно с учетом ограничений (если такие имеются), определенных законами субъектов РФ или муниципальными нормативными правовыми актами и регламентами контрольно-счетных органов.
При этом согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона № 6‑ФЗ контрольно-счетные органы не вправе запрашивать информацию, документы и материалы, если они уже были им представлены.
Таким образом, порядок направления контрольно-счетными органами указанных запросов определяется законами, муниципальными нормативными правовыми актами и регламентами контрольно-счетных органов.
Анализ нарушений, выявляемых органом бюджетного надзора по результатам проверок
В соответствии со ст. 265 БК РФ деятельность казенных учреждений подлежит государственному (муниципальному) финансовому контролю, который осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В статье представлен анализ нарушений, выявляемых по результатам проверок, осуществляемых органами бюджетного надзора.
В силу ч. 2 ст. 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами данного вида контроля:
Оплата расходов, на обеспечение которых лимиты бюджетных обязательств не представлены
Как следует из материалов проверки, должностными лицами таможенного управления в феврале 2014 года представлены авансовые отчеты на возмещение расходов на обеспечение в служебных целях проездными документами на все виды транспорта общего пользования за 30 и 31 декабря 2013 года. Бухгалтерией учреждения произведена оплата расходов за счет бюджетных обязательств 2014 года без отражения кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 2014 года.
Напомним, что в силу п. 2 Инструкции № 157н [2] бухгалтерский учет ведут учреждения, финансовые органы и органы, осуществляющие кассовое обслуживание, в соответствии с Бюджетным кодексом, Федеральным законом от 06.12.2011 № 402‑ФЗ «О бухгалтерском учете», данной инструкцией и иными нормативными правовыми актами РФ, регулирующими бухгалтерский учет. Таким образом, методология в части отражения хозяйственно-финансовых операций, изложенная в Инструкции № 157н, обязательна для применения всеми учреждениями бюджетного сектора.
Как пояснили представители Росфиннадзора, на основании п. 2 Постановления Правительства РФ от 17.09.2004 № 483 расходы, связанные с реализацией названного постановления, производятся в пределах средств, предусмотренных на содержание ФТС в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Кроме того, исходя из п. 310 Инструкции № 157н операции по санкционированию обязательств участника бюджетного процесса, обязательств бюджетного, автономного учреждения, принятых в текущем финансовом году, формируются с учетом принятых и неисполненных учреждением обязательств (денежных обязательств).
Таким образом, Таможенным управлением неправомерно произведены расходы в 2014 году по оплате принятых бюджетных обязательств без отражения кредиторской задолженности по расчетам с сотрудниками на 1 января 2014 года, на обеспечение которых в 2014 году лимиты бюджетных обязательств не предоставлены.
Арбитры признали данный вывод контрольного органа правомерным, в требовании о признании недействительным представления надзорного органа было отказано (см. Постановление АС ЗСО от 28.01.2016 № Ф04-29252/2015 по делу № А45-10398/2015).
Осуществление авансовых платежей сверх установленного размера
В Постановлении АС ВСО от 05.08.2015 по делу № А74-5989/2014 судом было отмечено следующее. Исходя из ст. 65 БК РФ расходы бюджетов бюджетной системы РФ формируются в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам (соглашениям) должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. Постановлением правительства субъекта РФ принято расходное обязательство по модернизации систем общего образования республики, включившую в себя капитальный ремонт и энергосбережение в здании учреждения.
Муниципальным контрактом предусмотрено, что муниципальный заказчик производит оплату выполненных работ по факту. В проверяемый период ремонтные работы не были произведены. Поэтому оплата невыполненных работ по капитальному ремонту здания учреждения не может быть отнесена к расходному обязательству субъекта РФ по модернизации систем общего образования, поскольку противоречит понятию расходов, приведенных в ст. 65 БК РФ. На основании изложенного суд пришел к мотивированному выводу о том, что затраты учреждения на оплату невыполненных работ по капитальному ремонту школы за счет бюджетных средств являются неправомерными расходами средств бюджета.
Напомним, что все федеральные государственные казенные учреждения обязаны соблюдать конкретные размеры предварительной оплаты при заключении государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. В частности, на 2016 год размеры авансовых платежей установлены Постановления Правительства РФ от 28.12.2015 № 1456. Таким образом, превышение установленных законодательством РФ размеров авансовых платежей, выявленное в ходе проверки, является нарушением.
Принятие (выбытие) объекта нефинансовых активов без документального подтверждения
Как следует из материалов проверки таможенного управления, специализированные автомобили (криминалистические лаборатории) были приняты на учет филиала на основании доверенности и распоряжения руководителя головной организации, тогда как в соответствии с инструкциями № 157н, 162н [3] получение и передача внутриведомственных расчетов оформляются на основании извещения (ф. 0504805). Оно формируется в двух экземплярах, по одному экземпляру для учреждения и обособленного подразделения (в данном случае филиала), участвующего в приемке-передаче объектов учета. Учреждение (обособленное подразделение), получившее извещение, заполняет его в своей части реквизитов и направляет второй экземпляр стороне, участвующей в расчетах. Заполненное извещение принимается к учету с отражением соответствующих бухгалтерских записей в регистрах бухгалтерского учета. Кроме того, к извещению прилагаются документы, подтверждающие факт приемки-передачи объектов учета (акты о приеме-передаче, описи, реестры, акты о недостаче и порче ценностей или некомплектности предметов, выявленных при принятии ценностей, и т. п.).
Таким образом, извещения (ф. 0504805), акт приема передачи объекта основных средств (ф. 0306001) с баланса Центрального таможенного управления с одновременной передачей (принятием к учету) на баланс филиала (ф. 0504805) являются первичными учетными документами, на основании которого отражаются расчеты (а не сам факт выбытия имущества). На основании изложенного суд считает обоснованным довод Росфиннадзора об отсутствии документального подтверждения факта получения трех криминалистических лабораторий на учете филиала, что привело к завышению показателей баланса по состоянию на 1 января 2015 года (ф. 0503130) по строке 013 «Основные средства, в том числе иное движимое имущество» (см. Постановление АС ЗСО от 28.01.2016 № Ф04-29252/2015 по делу № А45-10398/2015).
Аналогичное нарушение было вынесено по материалам проверки на разрешение АС ДВО (см. Постановление от 29.10.2015 № Ф03-4584/2015).
В соответствии с распоряжениями (нарядами) вещевой службы Восточного военного округа осуществлялась отправка вещевого имущества в войсковые части по отдельным субъектам. Сам по себе факт отгрузки имущества является фактом хозяйственной жизни, свидетельствующим о выбытии этого имущества, который должен быть отражен в учете на основании документов, подтверждающих данный факт (извещения (ф. 0504805), акта комиссионной отгрузки, отгрузочных, транспортных документов и др.).
Согласно п. 109 Инструкции № 162н в дебете соответствующих счетов аналитического учета счета 304 04 «Внутриведомственные расчеты» отражается безвозмездная передача объектов нефинансовых активов в рамках движения объектов между учреждениями, подведомственными одному главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств, с корреспонденцией по кредиту соответствующих счетов аналитического учета счета 100 00 «Нефинансовые активы». По закрытии финансового года суммы завершенных в финансовом году расчетов по безвозмездному поступлению (передаче) нефинансовых, финансовых активов (обязательств) отражаются с корреспонденцией по кредиту счета 401 30 «Финансовый результат прошлых отчетных периодов».
Поскольку извещение (ф. 0504805) является первичным учетным документом, на основании которого отражаются расчеты, расчеты будут завершенными только в случае, когда учреждение, передавшее объекты нефинансовых активов, получит заполненное получателем извещение.
Отсутствие соответствующего извещения не позволяет считать расчеты завершенными, и остатки по не завершенным на конец года внутриведомственным расчетам списанию в конце года на счет 401 30 «Финансовый результат прошлых отчетных периодов» не подлежат, а значит, переносятся на следующий год.
В соответствии с п. 18 Инструкции № 191н [4] по строке 534 баланса (ф. 0503130) отражается остаток по счету 0 304 04 000 «Внутриведомственные расчеты». При этом дебетовый остаток по счету отражается со знаком минус.
Однако, как следует из материалов дела, управление Минобороны ввиду неполучения от воинских частей на конец года заполненных извещений (ф. 0504805) сторнировало в конце 2013 года операции по списанию имущества, проведенные по дебету счета 304 04, и восстановило имущество на счетах 101 00 «Основные средства» и 105 00 «Материальные запасы», в то время как фактического возврата имущества в 2013 году войсковыми частями – получателями не производилось. Кроме того, операции по отгрузке вещевого имущества в войсковые части вообще не отражались в учете учреждения в части имущества, получение которого не подтверждено соответствующими воинскими частями.
Таким образом, фактически отгруженное имущество на конец 2013 года продолжало числиться у учреждения на счетах 101 00 «Основные средства» и 105 00 «Материальные запасы» и не было отражено по счету 304 04 «Внутриведомственные расчеты». Поскольку бюджетная отчетность управления не отражала действительные остатки по объектам нефинансовых активов, Росфиннадзор сделал обоснованный вывод об ее искажении.
Неправильная классификация объекта учета основных средств
Как следует из материалов проверки, основные средства ЗИЛ-433114 АЦ с комплектом ПТВ (пожарно-техническое вооружение) и автомобиль – КО503В-2 (машина вакуумная) были неправомерно отражены учреждением на счете 1 101 35 000 «Транспортные средства – иное движимое имущество учреждения». Между тем имущество подлежало учету на счете 1 101 34 000 «Машины и оборудование – иное движимое имущество учреждения», так как данные объекты основных средств в соответствии с ОКОФ относятся к группировке «Машины и оборудование»: специальные автомобили (машины ассенизационные) – код группировки 14 3410393, пожарные машины – код группировки 14 3410330.
Как указал суд, согласно разъяснениям, приведенным в ОКОФ, данное имущество подлежит отнесению к рабочим машинам и оборудованию. Именно к данному имуществу относятся все виды технологического оборудования, включая автоматические машины и оборудование, оборудование для производства промышленной продукции, сельскохозяйственное, транспортное, строительное, торговое, складское оборудование, оборудование водоснабжения и канализации, санитарно-гигиеническое и другие виды машин и оборудования, кроме энергетического и информационного. В связи с этим нарушение, указанное Росфиннадзором в представлении, основано на действующих нормах российского законодательства. Довод казенного учреждения, что группировка основных средств осуществляется по группам имущества, предусмотренным п. 37 Инструкции № 157н, и по признакам назначения, связанным с видами деятельности, в которых используются эти объекты основных средств, не обоснован и отвергнут судом (см. Постановление АС ВСО от 01.07.2015 № Ф02-2733/2015 по делу №А33-12707/2014).
Учет недвижимого имущества, не прошедшего государственную регистрацию прав на него
Как следует из материалов проверки федерального государственного казенного учреждения (комбинат «Сибирский» Росрезерва), на балансе организации учтены два объекта недвижимости: железнодорожные подъездные пути и кабельная резервная линия, право на которые в установленном законодательством порядке не зарегистрировано. Как отметил суд, учет указанных незарегистрированных объектов привел к завышению данных по счету 1 101 13 000 «Сооружения – недвижимое имущество учреждения». Данный факт расценен как нарушение методологии, утвержденной Минфином (см. Постановление АС ВСО от 01.07.2015 № Ф02-2733/2015 по делу № А33-12707/2014).
Несоблюдение указаний о применении бюджетной классификации РФ
Как следует из материалов проверки, проведенной в Управлении Федерального казначейства Томской области, учреждением была осуществлена оплата за счет средств, выделенных по коду вида расходов 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд» услуг по проверке сметной документации по капитальному ремонту помещений. В силу Указаний № 171н [7] (действовали в проверяемый период) данные затраты подлежали отражению по коду вида расходов 243 «Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта, государственного имущества».
Согласно заключенному договору результатом оказанных услуг является заключение о соответствии представленной заказчиком на проверку сметной документации государственным элементным сметным нормам и действующей методологии сметного нормирования. На основании данной формулировки суд пришел к выводу о том, что спорные расходы направлены на капитальный ремонт имущества, принадлежащего УФК по Томской области, значит, они отражаются по коду вида расходов 243.
В рассматриваемом случае основным критерием для определения кода вида расходов является их целенаправленность, поэтому учреждению было вменено нарушение в виде нецелевого использования бюджетных средств (см. Постановление АС ЗСО от 24.09.2015 № Ф04-23315/2015 по делу № А67-7469/2014). Добавим, что Определением ВС РФ от 18.01.2016 № 304‑КГ15-17603 учреждению было отказано в передаче дела № А67-7469/2014 в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ для пересмотра в порядке кассационного производства.
Искажение сведений о наличии дебиторской задолженности на конец года
В силу указаний п. 1, 7 Инструкции № 191н [8] учреждение как получатель бюджетных средств обязано составлять и представлять годовую, квартальную и месячную отчетность об исполнении бюджетов. Отчетным годом является календарный год (с 1 января по 31 декабря включительно), годовая отчетность составляется на 1 января года, следующего за отчетным годом. Перед составлением годовой бюджетной отчетности должна быть в установленном порядке проведена инвентаризация активов и обязательств.
Как следует из материалов проверки использования средств федерального бюджета на оплату коммунальных услуг, выявлено нарушение п. 1, 7 Инструкции № 191н. В соответствии с актами сверки с поставщиками коммунальных услуг (ООО «Теплоцентраль», ОАО «Энергосбыт», МУП «Водоканал», ОАО «ЭнергоКурган») у казенного учреждения имелась дебиторская задолженность на начало 2012 года, которая не нашла свое отражение в бухгалтерском учете. Иными словами, учреждением искажены данные статей и строк форм бухгалтерских учетных регистров по счету 0 206 23 000 «Расчеты по выданным авансам», что является нарушением рекомендованной Минфином методологии учета и составления отчетности. С учетом предъявленных Росфиннадзором документов в удовлетворении требования о признании вынесенного представления контрольного органа судом было отказано (см. Постановление АС УО от 17.03.2015 № Ф09-692/15 по делу № А34-5473/2013).
В заключение отметим, что во избежание привлечения к ответственности за неисполнение предписаний контрольных органов рекомендуем точно следовать нормам законодательства РФ и не допускать нарушений в отражении финансово-хозяйственных операций.
[1] Указом Президента РФ от 02.02.2016 № 41 Росфиннадзор упразднен, а его функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере переданы Федеральному казначейству.
[2] Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утв. Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н.
[3] Инструкция по применению Плана счетов бюджетного учета, утв. Приказом Минфина РФ от 06.12.2010 № 162н.
[4] Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 № 191н.
[5] ОК 013-94 «Общероссийский классификатор основных фондов», утв. Постановлением Госстандарта РФ от 26.12.1994 № 359.
[6] Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, утв. Приказом Минфина РФ от 01.07.2013 № 65н.
[7] Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утв. Приказом Минфина РФ от 21.12.2012 № 171н.
[8] Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 № 191н.
СРОЧНО!
Успейте разобраться в ФСБУ 5/2019 «Запасы», пока вас не оштрафовали. Самый простой способ – короткий, но полный курс повышения квалификации от гуру бухгалтерского учета Сергея Верещагина
Проверки КСП
Проверки в бюджетных учреждениях: Контрольные органы законодательных (представительных) органов
В результате изменения правового положения государственных (муниципальных) учреждений в соответствии с Законом 83-ФЗ [1] бюджетные учреждения перестали быть получателями бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ). Сократился ли от этого перечень контролирующих организаций, проверяющих использование учреждениями бюджетных средств?
Главой 26 БК РФ предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется следующими органами:
— контрольными органами законодательных (представительных) органов;
— Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;
— финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченными ими органами;
— главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств.
К сожалению, разграничение полномочий этих органов действующим законодательством определен крайне размыто, что и приводит к абсурдным ситуациям, при которых одно и тоже учреждение последовательно или параллельно проверяется несколькими органами из приведенного выше списка. В связи с этим руководителям и главным бухгалтерам бюджетных учреждений следует понимать что, кто и как имеет право проверять, а также кто, за что и как отвечает по результатам проверки.
В данной статье рассматриваются вопросы, связанные с проверками, проводимыми контрольными органами законодательных (представительны) органов.
Распространяются ли на бюджетные учреждения полномочия контрольно-счетных органов в связи с изменением правового положения бюджетных учреждений?
Вообще, действующим законодательством указанным контрольным органам предоставлены достаточно широкие полномочия. Так, контрольные полномочия Счетной палаты в соответствии со ст.12 Закона 4-ФЗ[2] распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, федеральные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании. Кроме того, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, общественные объединения, негосударственные фонды, иные негосударственные некоммерческие организации, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований также наделены достаточно широкими контрольными полномочиями. Так, согласно п.4 ст.9 Закона 6-ФЗ[3] государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами:
— в отношении, в том числе государственных (муниципальных) учреждений, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта РФ (муниципального образования);
— в отношении иных организаций путем проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.
Заметим, что деятельность контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований регулируется не только Законом 6-ФЗ, но и соответствующими законами субъектов РФ и правовыми нормативными актами муниципальных образований, которые не должны противоречить Закону 6-ФЗ. Например, в Омской области принят Закон Омской области от 28.09.2011 года № 1389-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Омской области», а Решением Омского городского Совета от 10.10.2001 г. № 409 утверждено Положение о Контрольно-счетной палате города Омска (в сентябре 2011 года принята его новая редакция).
Что могут проверять контрольно-счетные органы?
Поскольку бюджетные учреждения перестали быть получателями бюджетных средств в соответствии с БК РФ, проверки на предмет выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств в отношении этих учреждений осуществляться не могут[4].
Между тем, одной из задач контрольно-счетных органов является контроль за законностью и эффективность использования средств бюджета и государственного муниципального имущества (ст.2. Закона 4-ФЗ, ст.9 Закона 6-ФЗ). Основная проблема в этой связи заключается в том, что критерии эффективности использования средств или имущества законодательно не установлены и определяются контрольно-счетными органами для каждой цели аудита.
В своей деятельности контрольно-счетные органы руководствуются не только законами и нормативными правовыми актами, но и стандартами внешнего государственного (муниципального) контроля (ст.10 Закона 4-ФЗ, ст.11 Закона 6-ФЗ), утверждаемыми контрольно-счетными органами самостоятельно.
Так, Коллегией Счетной палаты РФ утвержден стандарт финансового контроля СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия». В соответствии с п.2.4. данного стандарта контрольные мероприятия Счетной палаты РФ классифицируются на финансовый аудит (проверка достоверности финансовой отчетности, законности формирования и использования государственных средств), аудит эффективности (определение эффективности использования государственных средств) и стратегический аудит (комплексная оценка возможности достижения в установленные сроки целей на основе оценки возможностей и последствий).
Определение эффективности государственных расходов приведено в стандарте финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (утвержден Коллегией Счетной палаты РФ от 09.06.2009 г. протокол № 31К (668)).
Согласно п.3.1. Стандарта 104 эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение. Эффективность характеризуется:
— экономичностью (п.3.2.): использование государственных средств является экономичным, если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств (относительная экономия);
— продуктивностью (п.3.3.): использование государственных средств может быть оценено как продуктивное в том случае, когда затраты ресурсов на единицу произведенной продукции и оказанной услуги или объем произведенной продукции или оказанной услуги на единицу затрат будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей;
— результативность (п.3.4.): экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования государственных средств или деятельности объектов, которые выступают в виде конкретных продуктов деятельности (объемы произведенной продукции и оказанных услуг, количество людей, получивших услуги, и т.п.).
Законом 6-ФЗ среди полномочий контрольно-счетных органов (ст.9) также указан контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета. При этом определение эффективности использования государственных средств в стандартах контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, очевидно, будет схоже с приведенными выше определениями. Например, согласно п.1.2. Порядка проведения Контрольно-счетной палатой Омской области аудита эффективности использования бюджетных средств данный порядок является адаптированной к законодательству Омской области и локальным актам Контрольно-счетной палаты Омской области версией стандарта финансового контроля Счетной Палаты РФ № 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств».
Очевидно, что в случае с бюджетными учреждениями именно аудит эффективности будет наиболее важным направлением.
Какие действия могут предпринимать контрольно-счетные органы в ходе контрольных мероприятий?
Действующим законодательством контрольно-счетным органам в этом смысле предоставлены достаточно широкие права (ст. 26 Закона 4-ФЗ, ст.14 Закона 6-ФЗ). Кроме того, что контрольно-счетные органы имею право направлять запросы и требовать письменных пояснений, они, в том числе имею право:
— беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством РФ,
— опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений – изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и копии или опись изъятых документов.
Необходимо обратить внимание, что в соответствии с п.8 ст.9 Закона о бухгалтерском учете[5] первичные учетные документы могут быть изъяты только органами дознания, предварительного следствия и прокуратуры, судами, налоговыми инспекциями и органами внутренних дел на основании их постановлений в соответствии с законодательством РФ.
Следует также отметить, что собственно процедура проверки контрольно-счетными органами законодательно не урегулирована и регламентируется внутренними документами контрольно-счетных органов (регламенты, стандарты и проч.)
Как регламентируется периодичность и длительность проведения проверок?
Действующим законодательством процедура периодичность и длительность проверок не урегулирована.
Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основании самостоятельно разрабатываемых ими планов (ст.10 Закона 4-ФЗ, ст.12 Закона 6-ФЗ).
Какие документы оформляют по результатам ревизии или проверки?
При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется акт.
Следует заметить, что порядок ознакомления проверяемых организаций с актами, порядок рассмотрения возражений и разногласий действующим законодательством не установлен.
Например, вопросы проведения контрольных мероприятий Счетной палатой РФ регулируются Регламентом Счетной Палаты Российской Федерации (утвержден постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 04.04.2003 г. № 8). Так, согласно ст.5.8.1 данного регламента ознакомление должностных лиц проверяемых организаций с актами проверки производится в срок не более суток с момента его представления, в случае большого объема информации – в срок до 3 суток. Письменные замечания по акту проверки направляются в Счетную палату в течение 5 рабочих дней с даты представления акта. Аудитор Счетной палаты в течение 5 рабочих дней с даты получения готовит заключение, которое может быть направлено в адрес проверяемого лица.
Аналогичные документы принимаются и контрольно-счетными органами субъектов федерации и муниципальных образований. Так, согласно п.4.11 Порядка подготовки и проведения контрольных мероприятий, оформления, утверждения и реализации их результатов Контрольно-счетной палатой Омской области[6] пояснения и замечания руководителя проверяемой организации представляются в срок до семи рабочих дней со дня получения акта, прилагаются к акту и в дальнейшем являются его неотъемлемой частью.
Действующим законодательством установлено, что по результатам контрольных мероприятий контрольно-счетные органы оформляют представление или предписание.
Представление вносится для его рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению или предупреждению нарушений (абз.1 ст.23 Закона 4-ФЗ, п.1 ст.16 Закона 6-ФЗ).
Представление Счетной палаты РФ должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней. О принятом по представлению решении следует уведомить Счетную палату незамедлительно (абз.2 ст.23 Закона 4-ФЗ).
По представлению контрольно-счетных органов субъектов РФ или муниципальных образований в течение одного месяца со дня получения представления проверяемые организации обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (п.3 ст.16 Закона 6-ФЗ).
Предписание вносится в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению контрольных мероприятий (абз.1 ст.24 Закона 4-ФЗ, п.4 ст.16 Закона 6-ФЗ). Законом 4-ФЗ также предусмотрено, что предписание может быть внесено в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты.
Предписание обязательно для исполнения и должно быть исполнено в установленные в нем сроки (абз.1 ст.23 Закона 4-ФЗ, п.7 ст.16 Закона 6-ФЗ).
Ответственность по результатам проверки контрольно-счетных органов
Вопрос о привлечении к уголовной ответственности решается правоохранительными органами. Согласно действующему законодательству в случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты нарушения законов, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетные органы незамедлительно передают материалы в правоохранительные органы (ст.15, ст.23 Закона 4-ФЗ, п.8 ст.16 Закона 6-ФЗ).
Рассматривая вопрос о привлечении к административной ответственности, еще раз обращаем внимание, что бюджетные учреждения не являются получателями бюджетных средств в соответствии с бюджетным законодательством РФ, а потому ответственность в соответствии со статьями 15.14 (Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов), 15.15 (Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе), 15.16 (Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами) к ним не применима.
Тем не менее, в ходе проведения контрольных мероприятий в отношении бюджетных учреждений вероятны ситуации, образующие административные правонарушения против порядка управления (глава 19 КоАП РФ), а именно[7]:
Часть 1 ст. 19.4 Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)
На должностных лиц – административный штраф от 2000 до 4000 рублей
Часть 1 ст.19.4.1 Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок или уклонение от таких проверок
На должностных лиц – административный штраф от 2000 до 4000 рублей, на юридических лиц – от 5000 до 10000 рублей
Часть 2 ст.19.4.1 Действия (бездействия), предусмотренные частью 1 ст.19.4.1, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки
На должностных лиц – административный штраф в размере от 5000 до 10000 рублей, на юридических лиц – административный штраф от 20000 до 50000 рублей
Часть 3 ст.19.4.1 Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 ст.19.4.1
На должностных лиц – административный штраф в размере от 10000 до 20000 рублей или дисквалификация на срок до 6 месяцев, на юридических лиц – административный штраф от 50000 до 100000 рублей
Часть 1 ст.19.5 Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства
На должностных лиц – административный штраф от 1000 до 2000 рублей или дисквалификация на срок до 3 лет, на юридических лиц – административный штраф от 10000 до 20000 рублей
19.6 Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения
На должностных лиц – административный штраф в размере от 4000 до 5000 рублей
Следует при этом заметить, что согласно пп.3 п.5 ст.28.3 КоАП РФ право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14-15.16, частью 1 ст.19.4, частью 1 ст.19.5, ст.19.6 предоставлено инспекторам Счетной палаты РФ.
В соответствии с пп.9 п.1 ст.14 Закона 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством РФ. Действующим законодательством такого права не предоставлено.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 ст.19.4, ст.19.4.1, частью 1 ст.19.5, ст.19.6 рассматриваются судьями (ст.23.1 КоАП РФ).
Кроме того, обращаем внимание, что КоАП содержит исчерпывающий перечень оснований для привлечения к административной ответственности. Таким образом, если в результате проведенной проверки расходование бюджетных средств признано неэффективным, административной ответственности за это не предусмотрено. Однако это не исключает того, что такое расходование бюджетных средств содержит признаки уголовного преступления или административного правонарушения.
К дисциплинарной ответственности должностных лиц проверяемых организаций контрольно-счетные органы привлекать, конечно, не вправе. Но могут ли результаты проведенной проверки стать основанием для дисциплинарного взыскания?
Среди предусмотренных ст. 192 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) дисциплинарных взысканий, безусловно, наиболее серьезным является увольнение. Среди оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя (п.1 ст.81 ТК РФ) в связи с обсуждаемой темой следует выделить:
— принятие необоснованного решения руководителем организации, его заместителями и главным бухгалтером, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иной ущерб имуществу организации (пп.9);
— однократного грубого нарушения руководителем организации, его заместителями своих трудовых обязанностей (пп.10);
— в иных случаях, предусмотренных трудовым договором с руководителем организации (пп.13).
[1] Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон 83-ФЗ)
[2] Федеральный закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Закон 4-ФЗ)
[3] Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон 6-ФЗ)
[4] Согласно ст.289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
[5] Федеральный закон от 21.11.1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»
[6] Приложение 3 к регламенту Контрольно-счетной палаты Омской области, утвержденному решением коллегии Контрольно-счетной палаты Омской области от 29.09.2011 г. № 195/18
[7] Приведенный список административных правонарушений не является исчерпывающим