Присоединение и ратификация в чем разница
Существуют три этапа заключения международного договора
1 этап. Согласование текста и установление его аутентичности. Согласование текста производится на переговорах, в рамках конференций и в рамках международных организаций. Согласуют – лица, обладающие полномочиями или действующие без полномочий.
Аутентичность – это процедура, которая свидетельствует о завершении согласования текстов. То есть текст окончательный после этого и изменениям уже не подлежит. Это – всего-навсего текст договора, а не договор (то есть он может никогда и не стать договором).
Как это производится. Во-первых, путём парафирования. Парафировали – стороны поставили под договором свои инициалы. Есть процедура подписания, которая сразу всё завершает, а мы не хотим, чтобы сразу всё и чтобы договор вступал в силу. А мы сейчас только текст пишем и парафированием мы говорим, что этот текст – последний и что более менять его текст не будет.
Второй вариант этого этапа – подписание договора. Можно подписать, без парафирования, сразу. Если текст разрабатывается в рамках международной организации, то можно включить текст договора в документ, который принимается этой организацией. И в данном случае источником будет не документ организации, а договор.
И, наконец, если текст разрабатывается на международной конференции, то можно включить его в заключительный акт международной конференции. Венские конвенции о международных договорах так и принимались.
Этот этап говорит, что у нас есть завершающий текст договора у нас есть.
Если же о чём-то после договорились, то либо:
а) можно внести дополнения в текст договора;
б) можно внести изменения и заново произвести установление аутентичности.
2 этап: Принятие текста.Как может приниматься текст:
1) Путём голосования. Голосование бывает открытое и закрытое, 50+1 голос, 2/3, ¾, 5/6 и прочие всевозможные варианты. Главное – каждый даёт своё согласие, каждое государство-участник.
2) Консенсус. Это способ принятия текста без голосования. Пока возражений нет – всё хорошо. Когда возражения есть – двигаться дальше нельзя.Это способ принятия текста договора без голосования. Здесь страны идут на взаимные уступки, чтобы все были согласны.
3) Если текст разрабатывается в рамках международной организации, то можно одобрить документ организации, в котором будет записан текст договора (например, решение межгоссовета ЕврАзЭС об утверждении ТК ТС).
4) Если текст разрабатывается на международной конференции, то можно подписать заключительный акт конференции, в котором содержится текст договора. Заключительный акт венской конференции, в которой записана Венская Конвенция.
3 этап. Дача юридического согласия на обязательность договора.
Существуют шесть способов дачи согласия. Они юридически равнозначны. Иными словами – ни один из способов не «круче» другого, они все одинаковы, только используются в разных случаях.
1. Подписание. Есть договоры, которым достаточно только подписания. Иногда подписание бывает на предыдущей стадии, и тогда может быть либо сначала парафирование, а потом – подписание, а возможно – сразу подписывается всё и завершаются одновременно второй и третий этап.
2. Принятие договора. Бывают постановления правительства – они бывают в одну статью, где коротко сказано «принять», бывает вторая статья – если есть особенности вступления в силу.
3. Утверждение договора. «Договор такой-то – такой-то – утвердить». Если в договоре написано, что надо утверждать его – то его утверждают, а если, что надо принять – то принимают. Для нашей страны разницы между принятием и утверждением принципиальной нет (а для других стран – да, у них разные органы это делают).
4. Присоединение. Страна не участвовала в договоре, а потом и присоединяться. Во-первых. Но не ко всяким договорам можно присоединиться – скажем, двусторонний договор, к ним нельзя третьему присоединяться.
Во-вторых. Есть договоры, присоединение к которым обусловлено согласием государств-участников или международной организации. Чтобы вступить в ВТО – мало ратифицировать её Устав. Надо и чтобы тебя в него приняли. Или в тот же Евросоюз – туда должны пригласить и органы Евросоюза должны дать согласие и все остальные государства Евросоюза.
В-третьих. И есть договоры, которые подробно расписывают процедуру присоединения. Нужно за полгода подать заявку, ратифицировать текст договора, уведомить о том, что ратифицировал – и всё. Нужно только соблюсти какую-то процедуру, не нужно ничьего согласия.
5. Обмен документами. Это процедура, похожая на оферту и акцепт.
Премьер-министр, скажем, посылает ноту другому премьер-министру. Обратно идёт нота – мы получили вашу ноту и далее текст этой ноты. То есть здесь – предложение заключить договор и принятие предложения. В нашей стране таких договоров штук сорок есть.
6. Ратификация. Ратифицируются процентов 5 договоров, остальные 95 – идут другими пятью способами. И договор может быть ратифицирован, но не действовать. То есть ратификация – такой же способ, как и другие.
Ратификация – это дача согласия на договор законодательным органом власти (целый парламент даёт согласие). У нас Госдума ФС РФ принимает ФЗ о ратификации. Этот факт учёным некоторым даёт основание для того, что это придаёт силу закона – но ратификация не для этого, а для того, чтобы дать согласия государства на этот договор.
В законе о ратификации обычно всего две нормы. Первая статья – договор такой-то подписанный там-то и тем-то ратифицировать. А вторая статья – настоящий закон вступает в силу такого-то числа. Если второй статьи нет – по общему правилу.
Есть договоры, которые обязательно нужно ратифицировать. Перечень таких договоров записан, во-первых, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Следовательно, этот перечень общий для всех государств.
Когда надо ратифицировать:
1) Когда в самом договоре написать, что его надо ратифицировать.
2) Когда у представителя в полномочиях была предусмотрена ратификация.
3) Когда стороны договорились о ратификации в процессе переговоров.
Кроме того, перечень договоров, подлежащих ратификации, содержится и в национальном законодательстве. У нас это в законе «О международных договорах». По нашему закону следующие договоры обязательно ратифицировать нужно:
1). Договоры, которые требует внесения изменения в национальное законодательство (то есть принять новый закон или изменить действующий).
Скажем, в УК есть статья 173 – легализация преступных доходов. Она взялась из Конвенции по борьбе с легализацией.
Часть 4 ГК РФ – интеллектуальная собственность, это из Конвенции по охране интеллектуальной собственности.
В этих случаях при ратификации встречаются законы о ратификации, в которых не две нормы, а больше. В этих законах о ратификации указаны изменения в законодательстве, которые принимаются на основе договора. Скажем, ратифицировали договор о выдаче между РФ и КНР, и при ратификации было указано, что вопросы о выдаче решает генпрокуратура.
2). Если договор содержит иные правила, чем закон. К примеру, в НК РФ налог на прибыль равен 15%, но есть многочисленные дополнения – но в НК РФ не вносятся изменения. Напрямую международные соглашения действуют (скажем, 8% с Канадой и т.д.).
3) Мирные договоры требуют ратификации.
4) Договоры о территориальном разграничении требуют ратификации.
5) Договоры о вступлении РФ в международную организацию, решения которой будут для РФ обязательными.
Договор, устанавливающий иные правила, чем Конституция РФ, может быть ратифицирован лишь после того, как будут внесены изменения в Конституцию РФ. То есть договор теоретически не может противоречить Конституции.
Не вступивший в силу международный договор РФ может быть проверен Конституционным Судом РФ. Если Конституционный Суд найдёт, что договор не соответствует, то такой договор не может быть ратифицирован и введён в действие. Но пока таких случаев не было – ни первого, ни второго.
Придумана процедура «выдача ратификационной грамоты», это документ внешний (в отличие от ратификации, которая процедура внутренняя), он подтверждает, что договор в этой стране ратифицирован. При двустороннем договоре стороны обмениваются ратификационными грамотами. При многостороннем сдают их на хранение депозитарию.
Ратификация не придаёт договору силы закона. Потому, что она и не предназначена придавать. И не создаёт в национальном праве норм, аналогичных нормам договора.
Депозитарий – это орган международной организации или национальный орган, который хранит текст договора и все относящиеся к нему документы (например, ратификационные грамоты или документы о присоединении). И он уведомляет всех остальных, что получены ратификационные грамоты от такого-то государства.
Депозитарий хранит «оговорки». Оговорка – это одностороннее заявление государства о том, что оно желает исключить в отношении себя действия определённых пунктов договора. Государства должны сказать, что с оговоркой этой согласны.
1) Существуют договоры, к которым оговорки не могут быть сделаны. В самом договоре сказано «никаких оговорок».
2) Существуют договоры, в которых закреплён перечень допустимых оговорок.
3) Оговорки недопустимы по предмету договора.
Оговорка может быть сделана при даче согласия на договор (то есть при подписании, принятии, утверждении, ратификации) и может быть снята в любое время.
4. Ратификация, утверждение, присоединение
Порядок ратификации определяется внутренним правом.
Согласно Закону о международных договорах (ст. 15) ратификации подлежат международные договоры РФ:
а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом;
б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;
г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Ратификации подлежат также международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.
Особый порядок ратификации договоров о принятии в Российскую Федерацию новых субъектов предусмотрен Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (ст.
РГ. 2001. 20 дек. С. 10.
Известны случаи вынесения вопроса о ратификации особенно важных договоров на референдум. В 1992 г. во Франции был проведен референдум о ратификации Маастрихтского договора о Европейском союзе. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» не исключает возможности подобного волеизъявления (ст. 3).
В принципе ратификация не должна чрезмерно откладываться. Однако известны случаи, когда она затягивалась на десятки лет. Так, СССР подписал Конвенцию об использовании радиовещания в интересах мира в 1936 г., а ратифицировала ее Россия как правопреемник СССР в 1992 г. Особенно много подобных случаев в практике США.
На основании акта о ратификации глава государства подписывает ратификационную грамоту. Процесс ратификации считается завершенным после обмена ратификационными грамотами (в случае двустороннего договора) или после сдачи ее на хранение (в случае многостороннего договора).
DSB. 1979. N 2032. P. 8. Канцлер ФРГ Г. Шмидт заявил: «Отказавшись от ратификации соглашений с Польшей, ФРГ утратила бы доверие в международном плане» (Trybuna Ludu. 1976. 30 styczna).
Согласие международной организации на обязательность для нее договора осуществляется актом официального подтверждения, принимаемым ее компетентным органом.
Эти процедуры осуществляются более широким кругом государственных органов, чем ратификация.
Возможность присоединения предусматривается в самом договоре или согласовывается его участниками. Как правило, присоединение осуществляется теми же органами, что и ратификация или утверждение. Этот порядок закреплен Законом о международных договорах (ст. 21).
Договор представляет собой единое, сбалансированное целое. Поэтому согласие на обязательность части договора может иметь место лишь в случае, если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства. Попытка некоторых западных держав принять лишь часть Конвенции ООН по морскому праву вызвала отрицательную реакцию Генеральной Ассамблеи, которая 1 ноября 1988 г. приняла Резолюцию о морском праве. Резолюция подчеркнула важность обеспечения целостности Конвенции, предотвращения применения ее постановлений избирательно, вопреки ее объекту и целям.
Право международных договоров
Понятие права международных договоров
Эта отрасль занимает стержневое положение в системе международного права. Она связана со всеми его отраслями и институтами. В теории и практике используется также такое понятие, как международное договорное право, которым обозначают нормы, созданные договорами, в отличие от обычных норм. Известно также выражение «международное договорное право, например, России», которым обозначается совокупность договоров определенного государства. Объем такого права становится все более значительным. Россия является участницей свыше 10 тыс. договоров.
Источниками права договоров являются обычные нормы, которые в значительной мере кодифицированы и развиты универсальными конвенциями: Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. (касается договоров только между государствами), Венской конвенцией о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. К праву договоров относится и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г., но она более тесно связана с институтом правопреемства.
Важная роль в регулировании заключения и осуществления договоров принадлежит внутреннему праву. Основные его положения содержатся в конституционном праве. Более детальные нормы формируются в практике государственных органов, включая судебные. Считается, что область внешних сношений требует гибкого регулирования.
В некоторых странах, например в Мексике, принимаются специальные законы о договорах. В нашей стране такие законы являются традиционными, начиная с Постановления ЦИК СССР 1925 г., и становятся все более детальными. В настоящее время действует Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Стороны в договорах
Субъект Федерации в порядке редкого исключения может участвовать в договорах, если это предусмотрено федеральной конституцией. Стороной в договоре является государство в целом. Вместе с тем в зависимости от органов, представляющих государство, различают межгосударственные договоры (заключаются на высшем уровне и от имени государства), межправительственные (от имени правительства), межведомственные (от имени ведомств).
Растет число договоров с участием межгосударственных организаций. Поскольку организации обладают специальной правосубъектностью, возможности их участия в договорах ограничены их функциями и определяются их уставами.
Особую категорию представляют договоры, устанавливающие объективный режим.
Примером могут служить договоры о режиме Антарктики, в которых участвует ограниченный круг государств. Тем не менее установленный ими и не вызвавший протеста других государств режим обязаны соблюдать все государства. Более того, порою такие договоры обязывают участников предпринимать необходимые меры с тем, чтобы третьи государства не нарушали установленный режим. В Протоколе об охране окружающей среды к Договору об Антарктике говорится: «Каждая Сторона прилагает надлежащие усилия, совместимые с Уставом Организации Объединенных Наций, с тем, чтобы никто не осуществлял деятельность, противоречащую настоящему Протоколу».
Договоры, содержащие нормы, объект и цели которых представляют интерес для всех государств, называются общими или универсальными договорами. Такие договоры должны быть открытыми, т.е. в них должны иметь право участвовать все государства. В закрытом договоре участвуют только заключившие его государства. К полуоткрытому договору могут присоединиться и другие государства, но только с согласия его участников. Такими являются многие многосторонние договоры в рамках СНГ. Другим примером может служить Североатлантический договор 1949 г.
Договоры государств определенного географического района именуются региональными. Таковыми являются соглашения, заключенные в рамках СНГ и ЕС. Особый смысл этому понятию придает Устав ООН, допускающий существование региональных соглашений для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию мира, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения совместимы с целями и принципами ООН (ст. 52).
Право на участие в договорах
В прошлом существовал принцип свободы договоров, позволявший крупным государствам заключать договоры практически по любому вопросу и самим определять круг участников, не считаясь с правами менее могущественных государств. Крупные державы очень неохотно расставались с этим принципом. Из-за позиции западных держав право на участие было лишь частично отражено в Декларации Венской конференции, а не в принятой ею Конвенции о праве договоров 1969 г. Ныне универсальные конвенции открыты для участия всех государств.
В общем, можно считать, что право государства на участие в общих договорах стало общепризнанным. Оно основано на принципе суверенного равенства, из которого вытекает равное право всех государств на участие в международной жизни.
Право на участие может существовать в отношении не только общих, но и иных договоров. При этом определяющим фактором является наличие у государства юридической заинтересованности. Международный суд использует выражение «интерес правового характера». Абсолютным правом на участие обладает наиболее заинтересованное государство, т.е. такое, дела которого являются основным предметом договорного урегулирования. Неучастие наиболее заинтересованного государства влечет за собой недействительность договора, нарушающего принципы суверенного равенства и невмешательства.
Это положение нашло отражение в практике Международного суда. При рассмотрении дела о золоте, изъятом в Риме в 1943 г., Суд отклонил требование Италии о разделе доли Албании без ее участия в процессе на том основании, что «законные интересы Албании были бы не только затронуты решением, но и явились бы объектом решения».
Правом на участие обладают и непосредственно заинтересованные государства, т.е. такие, законные права и интересы которых имеют прямое отношение к предмету договора.
Например, в отношении договора о режиме Суэцкого канала Египет является наиболее заинтересованным государством, а государства, активно пользующиеся каналом, относятся к непосредственно заинтересованным.
Положение непосредственно заинтересованного государства отличается от положения наиболее заинтересованного государства. Неучастие того или иного непосредственно заинтересованного государства не делает договор недействительным. В определенной мере это подтверждается решением Международного суда по делу «Науру против Австралии».
Не является препятствием для участия в договоре отсутствие дипломатических или консульских отношений. Разрыв этих отношений не влечет за собой прекращения договора, если они не являются необходимыми для его осуществления. Но и в последнем случае обычно речь идет лишь о приостановлении действия договора. Например, разрыв консульских отношений делает невозможным осуществление консульской конвенции, и она приостанавливает свое действие, которое возобновляется с восстановлением консульских отношений.
Заключение договоров
Стадии заключения договора
Заключение договора включает обычно три стадии.
Первой стадией является принятие текста. Текст многостороннего договора принимается большинством в две трети участников конференции и не налагает юридических обязательств. Тем не менее сам факт принятия текста многостороннего договора способен оказывать влияние как на политику, так и на международное право. Так, в 1984 г. Генеральная Ассамблея ООН подавляющим большинством голосов одобрила резолюцию, подчеркнувшую историческое значение принятия Конвенции по морскому праву «в качестве важного вклада в поддержание мира, справедливости и прогресса для всех народов земного шара».
Государство, завершившее оформление своего участия в договоре, независимо от того, вступил ли он для него в силу, именуют «договаривающееся государство». Государство, которое согласилось на обязательность договора и для которого он вступил в силу, называют участником договора.
Полномочия
Для участия в любой из стадий заключения договора представитель государства или организации должен иметь полномочия. Высшие должностные лица (глава государства, глава правительства, министр иностранных дел или генеральный секретарь международной организации) обладают такими полномочиями в силу занимаемого положения. Не нуждаются в специальных полномочиях руководители ведомств при заключении межведомственных соглашений. Иные лица должны иметь специальные полномочия. Полномочия выдаются органом государства, от имени которого заключается договор. Эти общепринятые положения закреплены Законом о международных договорах РФ. Кроме того, в нем предусмотрено, что договоры, затрагивающие компетенцию субъекта Федерации, заключаются по согласованию с его органами (ст. 4).
При подготовке двустороннего договора производится обмен полномочиями. В случае многостороннего договора полномочия предъявляются для проверки.
Участие в заключении договора без полномочий не порождает правовых последствий, за исключением случаев, когда соответствующие действия в дальнейшем подтверждаются государством или организацией. Нарушения уполномоченным инструкций своего правительства могут служить основанием недействительности выраженного согласия лишь в том случае, если они были доведены до сведения другой стороны.
Государство может ссылаться на нарушение своего внутреннего права как на основание недействительности его согласия лишь в том случае, если речь идет о нормах относительно компетенции заключать договоры и если нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения.
Подписание
Подписание ad referendum обычно используется в тех случаях, когда уполномоченный согласен с подготовленным текстом, но считает целесообразным получить одобрение правительства, например, если содержание текста не совсем соответствует полученным им инструкциям. После одобрения договора государством подписание ad referendum обретает статус полного подписания.
Порядок подписания договора обычно согласовывается сторонами в процессе переговоров. В прошлом подпись под договором обязательно сопровождалась печатью. Ныне нередко ограничиваются подписью.
Сам по себе факт подписания договора может иметь серьезное политическое значение, содействовать улучшению отношений между участниками. Существенно значение подписания универсальной конвенции, призванной установить нормы общего международного права, для формирования соответствующих обычных норм.
В некоторых международных организациях принята процедура, которая вообще не предусматривает подписания. В Международной организации труда (МОТ), например, конвенции принимаются конференцией и передаются на утверждение государствам.
Ратификация, утверждение, присоединение
Порядок ратификации определяется внутренним правом. В соответствии с Конституцией РФ ратификация осуществляется Федеральным Собранием РФ в форме закона.
Согласно Закону о международных договорах (ст. 15) ратификации подлежат международные договоры РФ:
а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом;
б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;
г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Ратификации подлежат также международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.
Известны случаи вынесения вопроса о ратификации особенно важных договоров на референдум. В 1992 г. во Франции был проведен референдум о ратификации Маастрихтского договора о Европейском союзе. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» не исключает возможности подобного волеизъявления (ст. 3).
В принципе ратификация не должна чрезмерно откладываться. Однако известны случаи, когда она затягивалась на десятки лет. Так, СССР подписал Конвенцию об использовании радиовещания в интересах мира в 1936 г., а ратифицировала ее Россия как правопреемник СССР в 1992 г. Особенно много подобных случаев в практике США.
На основании акта о ратификации глава государства подписывает ратификационную грамоту. Процесс ратификации считается завершенным после обмена ратификационными грамотами (в случае двустороннего договора) или после сдачи ее на хранение (в случае многостороннего договора).
Согласие международной организации на обязательность для нее договора осуществляется актом официального подтверждения, принимаемым ее компетентным органом.
Эти процедуры осуществляются более широким кругом государственных органов, чем ратификация. Закон о международных договорах предусматривает, что договоры по вопросам, требующим ратификации, утверждаются федеральным законом (п. 1 ст. 20). Утверждение, принятие договоров осуществляются также Президентом и Правительством. Многие договоры содержат стандартное положение о том, что одобрение производится каждой из сторон в соответствии с ее внутренним правом.
Возможность присоединения предусматривается в самом договоре или согласовывается его участниками. Как правило, присоединение осуществляется теми же органами, что и ратификация или утверждение. Этот порядок закреплен Законом о международных договорах (ст. 21).
Договор представляет собой единое, сбалансированное целое. Поэтому согласие на обязательность части договора может иметь место лишь в случае, если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства. Попытка некоторых западных держав принять лишь часть Конвенции ООН по морскому праву вызвала отрицательную реакцию Генеральной Ассамблеи, которая 1 ноября 1988 г. приняла Резолюцию о морском праве. Резолюция подчеркнула важность обеспечения целостности Конвенции, предотвращения применения ее постановлений избирательно, вопреки ее объекту и целям.
Оговорки
Право государства делать оговорки было закреплено Венской конвенцией о праве международных договоров (ст. 19) по инициативе СССР. Проблема оговорок связана с тем, что в многосторонних конвенциях участвует большое количество государств, интересы которых далеко не всегда совпадают. Нередки случаи, когда, поддерживая конвенцию в целом, государство считает неприемлемым для себя то или иное отдельное положение. Институт оговорок призван обеспечить как можно более широкое участие государств.
Из этого видно, что институт оговорок имеет смысл лишь в отношении многосторонних договоров, хотя в Венской конвенции о праве международных договоров об этом прямо не сказано. Значительную роль здесь сыграла позиция США, в практике которых оговорки к двусторонним договорам встречаются нередко. В отношении двусторонних договоров существует правило, согласно которому оговорка равносильна предложению о пересмотре принятого текста. Невозможность оговорок к двусторонним договорам подтверждена Комиссией международного права ООН, которая в настоящее время кодифицирует правила относительно оговорок.
Оговорки делаются при подписании, ратификации, утверждении, принятии или присоединении к договору, а также при уведомлении о правопреемстве в отношении договора. Оговорка, сделанная при подписании, должна быть подтверждена при ратификации, утверждении и т.д. Правом делать оговорки обладают те же лица и органы, которые представляют государство при подписании, ратификации и утверждении договора.
Оговорка не должна противоречить целям и принципам договора, изменять его главное содержание. Она не может иметь места, если такого рода оговорки запрещены договором или если договор допускает лишь определенный вид оговорок, к которому данная оговорка не относится. Есть немало договоров, не допускающих оговорок, например Договор о создании Экономического союза стран СНГ. Оговорка может быть в любой момент снята сделавшим ее государством.
Оговорка, которая определенно допускается договором, не нуждается в согласии других договаривающихся государств. Во всех иных случаях такое согласие необходимо. Если из ограниченного числа участников, а также из целей и принципов договора следует, что он должен применяться лишь в целом между всеми участниками, то оговорки к нему нуждаются в принятии всеми участниками. В остальных случаях возражение против оговорки части участников не препятствует участию в договоре государства, сделавшего оговорку. Оговорка считается принятой участником, если в течение года он не заявит возражения.
Оговорка к учредительному акту организации нуждается в принятии ее соответствующим органом.
Юридические последствия оговорки состоят в том, что она вносит соответствующие изменения в договор во взаимоотношениях стороны, ее сделавшей, и сторон, ее принявших. В случае возражений против оговорки со стороны отдельных участников в их взаимоотношениях со сделавшим оговорку государством соответствующее положение не применяется. Оговорка не изменяет положений договора во взаимоотношениях остальных участников.
Закон о международных договорах в целом закрепил приведенным режим оговорок, установленный Венской конвенцией о международных договорах. Вызывает сомнение лишь требование, чтобы принятие или возражения против оговорок осуществлялись тем же органом, который выразил согласие на обязательность договора. В частности, в отношении ратифицированных договоров принятие или возражения против оговорок оформляются законом (п. 2 ст. 25). Едва ли Федеральное Собрание РФ сможет своевременно принять значительное количество соответствующих законов. В других странах принятие или возражение против оговорок отнесены к компетенции исполнительной власти.
Кроме оговорок государства делают заявления о толковании, цель которых состоит в уточнении смысла того или иного положения или его понимания автором заявления. Такие заявления возможны в отношении как многосторонних, так и двусторонних договоров. В отличие от оговорок они не изменяют содержания договора и не нуждаются в согласии других участников. Обязывают они лишь государство, которое их сделало. Тем не менее заявления о толковании нельзя считать лишенными всякого правового значения. Они представляют собой разновидность практики. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров наряду с контекстом договора при толковании учитывается практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования (п. 3 ст. 31).
Практике известны также общеполитические заявления, содержащие оценку договора или его отдельных положений, без намерения оказать юридическое воздействие на договор. Такие заявления могут иметь лишь политическое значение. Тем не менее порою бывает нелегко провести границу между заявлением, имеющим и не имеющим юридического значения.
При всех условиях односторонние заявления не влияют на содержание договора и не обязывают других участников. Поэтому едва ли обоснованно включение в закон о ратификации запрещения другим государствам делать определенные заявления.
Депозитарий
Функции депозитария носят международный характер и должны осуществляться беспристрастно. В случае разногласий между каким-либо государством и депозитарием последний информирует об этом всех участников, которые и принимают решение.
Основные функции депозитария следующие: хранение подлинника договора и сданных на хранение полномочий; подготовка и рассылка заверенных копий договора; получение и хранение иных относящихся к договору документов и информирование о них участников; регистрация договора.
Вступление договора в силу
Вступление договора в силу означает наступление момента, с которого договор начинает действовать как международно-правовой акт.
Вступление договора в силу и начало его применения обычно совпадают по времени, но не всегда. В Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. предусмотрено, что она вступает в силу после сдачи ратификационной грамоты или акта о присоединении, а применяться будет лишь в случае вооруженного конфликта. Порою договор предусматривает, что их постановления начнут применяться через определенный срок после вступления его в силу.
До вступления в силу договор не обязывает договаривающиеся государства. Тем не менее норма общего международного права обязывает их воздерживаться от действий, способных лишить договор его объекта, сделать невозможным достижение его целей. Об этом говорится и в Законе о международных договорах (п. 2 ст. 31). Такая обязанность существует с момента подписания договора до его окончательного принятия и вступления в силу либо до отказа от участия в подписанном договоре. Она распространяется и на те случаи, когда субъект окончательно оформил свое участие в договоре, но договор не вступил в силу из-за того, что другая сторона или стороны еще не сделали этого. Обязанность прекращается, если вступление в силу слишком затягивается.
Советское государство на протяжении своей истории подчеркивало значение отмеченных положений. Так, в ноте Правительства РСФСР Правительству Польши от 11 апреля 1921 г. содержался протест против действий другой стороны, нарушавших подписанный, но не ратифицированный и не вступивший в силу мирный договор. В связи с подписанием рядом государств временной договоренности, противоречившей подписанной ими Конвенции ООН по морскому праву, ТАСС заявил, что «общепризнанные нормы международного права обязывают государства, подписавшие договор, воздерживаться от любых действий, направленных на его подрыв».
До вступления в силу договор может применяться временно, если это в нем предусмотрено или если стороны договорились об этом иным образом. Согласно Закону о международных договорах решение о временном применении принимается тем же органом, который принял решение о подписании. Если договор подлежит ратификации, то он должен быть представлен в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с момента его временного применения. В таком случае срок временного применения может быть продлен только законом (п. 2 ст. 23).
Опубликование и регистрация договоров
В истории дипломатии тайные договоры заслужили печальную славу. С их помощью решались судьбы народов и государств, готовились войны. Такие договоры несовместимы с основами национального и международного демократического правопорядка. Демократическому правопорядку присущ следующий принцип: закон не обязывает, если он не опубликован (non obligat lex nisi promulgate). Существенную роль в движении за запрещение тайных договоров сыграл российский Декрет о мире 1917 г., декларировавший отмену тайной дипломатии и положивший начало публикации тайных договоров.
Официальная публикация договора имеет юридическое значение. С этого момента его положения становятся частью правовой системы России и подлежат применению всеми органами государства. Аналогичное положение и в ряде других государств. Например, в Конституции Нидерландов 1983 г. сказано: «Положения международных договоров и актов международных организаций, которые являются общенормативными и обязательными к исполнению всеми лицами, подлежат применению только после их опубликования» (ст. 93).
Вместе с тем следует учитывать, что полный отказ от тайных соглашений или их отдельных положений едва ли возможен. Заключаются договоры о военно-техническом сотрудничестве, о поставках товаров и др., публикация которых может иметь отрицательные последствия. Закон о международных договорах предусматривает, что публикация договоров осуществляется по представлению МИД.
Тайные договоры широко используются американской дипломатией. Так, в июле 1984 г. греческое правительство объявило об аннулировании 19 секретных соглашений с США, касавшихся военных объектов США в Греции. При обсуждении этого вопроса в конгрессе сенатор С. Саймингтон говорил о многих соглашениях, которые, несмотря на то что они возлагают на США международные обязательства, «зачастую держатся в тайне от Конгресса и американского народа».
При всех условиях не подлежат применению неопубликованные договоры, затрагивающие права человека. Это подтверждено Конституцией России (ч. 3 ст. 15), а также судебной практикой.
Регистрация договоров предусмотрена и уставами региональных организаций. Существует также система внутренней регистрации. В России единая система регистрации договоров находится в ведении МИД.
Форма договоров
Международное право не устанавливает обязательной формы договора. Стороны вправе определять ее по своему усмотрению. Форма не влияет на юридическую силу договора. Договоры заключаются в письменной и устной форме. Преимущества письменной формы сделали ее доминирующей в договорной практике. Многие договоры содержат детальные постановления, используются цифровые показатели формулы, географические карты и т.д.
Порою форма договора приобретает серьезное политическое значение. В конце 2001 г. руководители России и США договорились об ограничении стратегических наступательных потенциалов. Администрация США настаивала на устной форме. Руководство России добилось согласия на оформление достигнутого соглашения в виде письменного договора.
Устные соглашения нередко называют джентльменскими соглашениями, что не совсем правильно. Существуют два вида устных соглашений. К первому относятся те, что порождают международно-правовые обязательства. Существование такого рода соглашений является общепризнанным. В заявлении директора бюро МИД Японии говорится: «Тот факт, что соглашение в устной форме обладает юридической силой международного договора, признан доктриной и практикой».
К другому виду устных соглашений относятся те, которые создают морально-политические, а не юридические обязательства. Они-то и являются джентльменскими соглашениями в точном смысле. Существование таких соглашений общепризнанно. В доктринальной кодификации Американского института права говорится о соглашениях, не носящих юридического характера и не порождающих соответствующих последствий. «Примером таких соглашений являются «джентльменские соглашения», заключавшиеся на протяжении американской истории. «. Обычно джентльменские соглашения никак не фиксируются.
Учитывая различия в процедуре оформления письменных и устных договоров, Венские конвенции касаются лишь первых. Это же относится и к Закону о международных договорах (п. «а» ст. 2). Вместе с тем Венские конвенции 1969 г. и 1986 г. признают юридическую силу устных соглашений. В Конвенции 1986 г. говорится: «Тот факт, что настоящая Конвенция не применяется. к международным соглашениям не в письменной форме, не затрагивает: а) юридической силы таких соглашений; б) применения к ним любых норм, изложенных в настоящей Конвенции, под действие которых они подпадали бы в силу международного права. » (ст. 3). Следовательно, кодифицированные конвенциями обычные нормы применимы и к устным соглашениям с учетом их специфики.
Аналогичная ситуация и с Законом о международных договорах. Его положения применимы и к устным соглашениям. Значение этого подтверждается практикой государств.
В этом плане представляет интерес мнение Международного суда, высказанное в решении по делу «Венгрия против Словакии»: «Именно цель Договора и намерения заключивших его сторон должны превалировать над его буквальным применением. Принцип добросовестности обязывает стороны применять его целесообразно и так, чтобы его цель была достигнута».
Многие договоры содержат также приложения, правовая сила которых, как правило, одинакова с основной частью договора и которые составляют, так сказать, четвертую, дополнительную часть, которая содержит детальные постановления с цифровыми показателями, формулами, картами.
Наименования договоров различны, на их юридическую силу это не влияет. Наиболее употребительные наименования: договор, соглашение, конвенция, протокол, устав. Особой формой является соглашение путем обмена нотами с тождественным содержанием. Соглашение по тому или иному вопросу может быть зафиксировано также в совместном заявлении или коммюнике, в декларации.
Язык договоров представляет сложную проблему прежде всего в силу необходимости изложить его содержание на разных языках, которые к тому же отражают специфику национальной правовой системы. В качестве общего правила, двусторонние договоры составляются на языках обеих сторон. Каждый из них является аутентичным, т.е. равно подлинным. Стороны руководствуются текстом на своем языке. В случае расхождения принимаются во внимание оба текста, применяется толкование, сближающее их смысл.
В случае существенных различий между языками сторон порою составляют текст договора на трех языках. Российско-индийское соглашение о борьбе против незаконного оборота наркотических средств 1993 г. составлено на языках русском, хинди и английском. Все тексты являются аутентичными, однако в случае разногласий основным считается текст на английском языке.
Многосторонние договоры универсального характера принято составлять на официальных языках ООН: английском, арабском, испанском, китайском, русском и французском. Иногда договор составляется на одном из этих языков. В таких случаях депозитарий готовит официальные переводы на другие языки.
Действие договоров
Принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву обязывает государства добросовестно проводить в жизнь постановления договора в международной и внутренней сфере. Известно немало критических высказываний государственных деятелей относительно надежности договоров. Тем не менее ни один из них не мог без них обойтись, а произвольный отказ от договора всегда влек за собой негативные последствия.
Добросовестное выполнение означает, что стороны обязаны сделать все от них зависящее для реализации договора во всей полноте. Принцип добросовестности запрещает злоупотребление договорными правами, т.е. использование их в ущерб правам и законным интересам других субъектов. Отказ от договора допустим только в соответствии с международным правом. Нельзя ссылаться на свое внутреннее право как на основание для невыполнения договора.
Несколько особый характер действия имеют универсальные правотворческие конвенции. Они в значительной мере представляют собой кодификацию существующих норм. Поэтому постановления таких конвенций не могут игнорироваться и до вступления в силу. В этом плане представляет интерес решение Международного суда по делам о континентальном шельфе Северного моря. Относительно Женевской конвенции о континентальном шельфе Суд заявил: более половины государств стали или станут ее сторонами, и «потому следует полагать. реально или потенциально действуют в осуществление Конвенции».
Договор, как и закон, обратной силы не имеет. Он действует лишь в отношении поведения, имеющего место после его вступления в силу. Однако участники могут придать договору обратную силу.
Договор действует в течение указанного в нем срока. Существуют договоры бессрочные, например общие договоры, устанавливающие правовой режим, кодификационные конвенции. Срок действия договора может быть продлен на условиях, в нем предусмотренных, или по взаимному соглашению. Это называется пролонгацией. Она должна совершаться до истечения срока действия. После этого можно возобновить действие договора, что именуется реновацией. Реновация осуществляется по соглашению участников. Массовая реновация в одностороннем порядке была предусмотрена мирными договорами 1947 г. и осуществлялась путем нотификации держав-победительниц.
Пролонгация именуется автоматической, если согласно постановлениям договора для этого не требуется никаких действий. Если такие действия необходимы, то пролонгация называется инициативной.
Если в договоре говорится, что он обусловлен иным договором или что он не должен считаться несовместимым с другим договором, то преимущественной силой обладают постановления соответствующего другого договора. Когда все участники предыдущего договора участвуют в новом договоре по тем же вопросам, то предыдущий договор применяется в той мере, в какой его постановления не противоречат новому договору.
Если не все участники нового договора являются сторонами предыдущего, то:
а) между участниками обоих договоров применяется указанное выше правило;
б) между участником обоих договоров и стороной только в одном из них действует договор, в котором они участвуют.
Довольно часто договоры содержат положение о том, что они не наносят ущерба обязательствам сторон по другим договорам, включая договоры с третьими государствами. В таком случае договор следует толковать таким образом, чтобы он не вступал в противоречие с иными обязательствами.
Порядок осуществления договоров регулируется в значительной мере внутренним правом. В России главная ответственность за выполнение договоров лежит на Президенте и Правительстве. Практическая реализация осуществляется соответствующими федеральными ведомствами. Органы власти субъектов Федерации обеспечивают выполнение договоров в пределах своей компетенции. Общее наблюдение в соответствии с Законом о международных договорах осуществляет МИД (ст. 31). К сожалению, в Законе ничего не сказано о роли Федерального Собрания РФ в обеспечении выполнения договоров. Между тем на нем лежит ответственность за законодательное обеспечение этого процесса.
По мере усложнения вытекающих из договоров обязательств получают распространение различного рода международные органы, призванные содействовать осуществлению договоров. Многие двусторонние договоры предусматривают учреждение в этих целях смешанных комиссий, состоящих из равного числа представителей сторон. Важная роль в этом принадлежит международным организациям.
Пересмотр договоров
Пересмотр (ревизия) договора производится с помощью поправок, изменений, дополнений. Изменение содержания договора может иметь место только по соглашению участников. Если участники не договорились об ином, то к пересмотру договора применяются те же правила, что и к его заключению. Закон о международных договорах РФ не касается пересмотра договоров, но если руководствоваться его духом, то пересмотр должен осуществляться в том же порядке, что и заключение. Этот вывод подтверждается практикой.
Пересмотр договора обычно осуществляется в связи с изменением обстоятельств. На это ссылалась, например, декларация правительств США, Великобритании и Франции 1951 г. о пересмотре мирного договора 1947 г. с Италией. После прекращения существования Организации Варшавского договора был осуществлен пересмотр всей системы политических договоров между СССР и бывшими участниками Варшавского договора.
Предложение об изменении договора должно доводиться до сведения всех участников. Соглашение об изменении не связывает участников договора, которые не приняли это соглашение. Для них действует договор без изменений. Если государство становится стороной в пересмотренном договоре, то для него обязателен только этот договор.
Многосторонний договор может быть изменен во взаимоотношениях двух или нескольких участников при условии, что такая возможность предусмотрена или по крайней мере не запрещена договором. При этом изменение не должно затрагивать права остальных участников и быть несовместимым с целями договора.
Недействительность договоров
Право международных договоров содержит презумпцию действительности договоров: каждый действующий договор обязателен для участников, пока иное не установлено на основе международного права.
Недействительность договора может быть относительной и абсолютной. Первая делает договор оспоримым, ее основаниями являются ошибка, обман, подкуп представителя. Все это случаи редко встречающиеся и трудно доказуемые. Тем не менее они известны практике.
Обычно допущенные ошибки устраняются дополнительным соглашением сторон. Примером может служить соглашение в форме обмена нотами, исправлявшее планы объектов и определенные технические ошибки в Договоре по ракетам средней и меньшей дальности 1988 г..
Абсолютная недействительность означает ничтожность договора с самого начала. Ее основаниями являются принуждение представителя, принуждение государства, противоречие императивной норме международного права.
На протяжении всей истории навязанные силой договоры считались правомерными. Действовало правило «хотя и согласился, будучи принужденным, но все же согласился». Существенную роль в изменении такого положения сыграло Советское государство. Оно отказалось от навязанных силой договоров. Во вновь заключенные им договоры (с Турцией и Персией 1921 г. и др.) включалось обязательство не признавать договоры такого рода. Недействительность навязанных силой договоров была признана Лигой Наций в 1932 г.
Венские конвенции о праве международных договоров 1969 г. и 1986 г. подтвердили норму, согласно которой договор является ничтожным, если он был заключен в результате угрозы силой или ее применения в нарушение принципов международного права, закрепленных Уставом ООН (ст. 52). Из этого следует, что правомерное применение силы, например к агрессору, не делает недействительным заключенный в результате подавления агрессии договор. Примером могут служить мирные договоры, завершившие Вторую мировую войну, правомерность которых подтверждена Уставом ООН (ст. 107).
После установления недействительности договора каждый участник вправе потребовать, чтобы в пределах возможного было восстановлено положение, измененное в результате осуществления договора. Если договор недействителен в силу противоречия императивной норме, то участники обязаны в пределах возможного устранить последствия любого действия, совершенного на основании такого договора.
В случаях относительной недействительности, когда участник вправе оспаривать действительность договора, он должен предпринять необходимые действия после того, как ему стали известны соответствующие факты. Это право утрачивается, если такие действия не были предприняты. В противном случае договор постоянно находился бы в подвешенном, неопределенном состоянии. Это же положение относится и к праву участника прекратить договор при его нарушении другой стороной или в случае коренного изменения обстоятельств.
Прекращение и приостановление действия договоров
Прекращение договора или выход из него осуществляются согласно постановлениям договора или по соглашению участников. В большинстве случаев договор прекращается в результате истечения срока или исполнения. Факт исполнения юридически оформляется сторонами.
В качестве примера можно указать Соглашение в форме обмена нотами между Российской Федерацией и Польшей от 5 апреля 1996 г. о прекращении действия военных соглашений в связи с их выполнением. При этом оговаривалось, что прекращение действия этих договоров «не затрагивает юридических последствий, возникших в результате действия этих договоров».
Многие договоры содержат нормы о порядке их денонсации, т.е. одностороннего прекращения действия договора на условиях, в нем предусмотренных. Иногда встречаются договоры, запрещающие денонсацию, например Международное соглашение по сахару 1953 г.
Одностороннее правомерное прекращение действия договора на основаниях, в нем не предусмотренных, называется аннулированием.
Необоснованный отказ от договора не влечет за собой его прекращения. В решении по делу «Венгрия против Словакии» Международный суд определил, что «нотификация Венгрии о прекращении (договора). не имела юридического значения для прекращения Договора 1977 года и связанных с ним актов».
В международном праве предусмотрены для аннулирования следующие основания:
а) нарушение договора другими участниками;
б) невозможность исполнения договора;
в) коренное изменение обстоятельств, при которых был заключен договор;
г) появление новой императивной нормы, которой договор противоречит.
При всех условиях намерение аннулировать договор должно быть четко выражено. Протест против нарушения договора не означает отказа от него.
Основанием для прекращения договора может быть лишь серьезное нарушение его основных положений. Иные нарушения порождают правоотношения ответственности, но не аннулируют договор. Международный суд подтвердил, что только серьезное «нарушение самого договора государством-стороной в договоре дает другой стороне основание для прекращения договора». Иные нарушения «могут оправдывать принятие определенных мер, включая контрмеры, пострадавшим государством, но не являются основанием для прекращения согласно праву договоров».
Особое положение занимают договоры о правах человека, а также соответствующие положения в других договорах. Никакое нарушение такого рода договора не может служить основанием для отказа от него. Международный суд признал, что право прекращения на основании нарушения не относится к договорным «постановлениям, касающимся защиты человека».
Понятие «невозможность исполнения» предельно ограничено по сравнению с общим принципом права: при невозможности исполнения закон освобождает от обязательства (quia implementia exusat legem). В международном праве речь идет лишь о случаях безвозвратного исчезновения объекта, необходимого для выполнения договора. Даже состояние необходимости не дает оснований для прекращения договора. Международный суд определил, что состояние необходимости «не является основанием для прекращения договора. На него можно ссылаться лишь для избежания ответственности. договор может не действовать в то время, когда продолжает существовать состояние необходимости. но, если стороны по взаимному соглашению не прекратят договор, он будет продолжать существовать».
Оговорка о неизменности обстоятельств (clausula rebus sic stantibus) хорошо известна международной практике. Она означает, что договоры заключаются при подразумеваемом признании оговорки относительно того, что они могут быть прекращены при коренном изменении обстоятельств. Это основание было активно использовано новыми независимыми государствами для отказа от навязанных им в прошлом колониальных договоров. Их представители высоко оценили соответствующие положения проекта статей о праве договоров, подготовленных Комиссией международного права.
Учитывая многочисленные случаи злоупотребления оговоркой и ее недостаточную определенность, Венские конвенции о праве международных договоров 1969 г. и 1986 г. не подтверждают ее существования. Они запрещают отказ от договора на основании коренного изменения обстоятельств, за исключением двух случаев:
a) если наличие таких обстоятельств составляет существенное основание согласия участников на обязательность для них договора;
b) если последствия изменения обстоятельств коренным образом изменяют сферу действия договора (ст. 62).
Столь ограниченное определение изменения обстоятельств как основания, дающего право на прекращение договора, привело к тому, что обычно на изменение обстоятельств ссылаются как на основание для пересмотра, а не аннулирования договора.
В ноябре 1990 г. посол Австрии в Москве передал МИД СССР сообщение своего правительства о том, что, исходя из основополагающих изменений в Европе, оно рассматривает ряд положений Государственного договора 1955 г. устаревшими. Одновременно оно подтверждает приверженность Государственному договору в целом. Во врученной послу памятной записке была изложена позиция Советского правительства, которое не имело возражений против толкования отмеченных положений как утративших практическое значение. Одновременно было выражено удовлетворение готовностью Австрии и впредь придерживаться Государственного договора.
В годы холодной войны в договоры, касающиеся безопасности, стали включать постановления о возможности выхода, если исключительные обстоятельства поставят под угрозу высшие интересы страны. Это положение хорошо известно практике прошлого. В последние годы оно не раз подтверждалось государственными деятелями США. Однако ранее оно не оформлялось договорами.
Прекращение договора освобождает участников от обязанности выполнять его постановления, но не влияет на права и обязанности, обретенные в результате выполнения договора.
Приостановление означает временное прекращение действия договора. Оно может иметь место в соответствии с договором, с согласия участников, а также на основе международного права. В последнем случае основаниями служат существенное нарушение договора и временная невозможность его выполнения. Два или несколько участников многостороннего договора могут путем соглашения приостановить действие договора в своих взаимоотношениях при условии, что это не скажется на правах остальных участников и не будет противоречить целям и принципам договора.
Приостановление временно освобождает участников от обязанности выполнять договор, не влияет на приобретенные права и обязанности. Участники должны воздерживаться от действий, которые сделали бы возобновление договора невозможным.
В последнее время все чаще встречаются случаи прекращения и приостановления действия договоров в соответствии с решениями международных организаций, обычно в качестве санкций за нарушение международного права. В обязательных решениях Совета Безопасности ООН в отношении Ирака содержалось требование к государствам осуществлять определенные меры независимо от их договорных обязательств в отношении Ирака.
Подобный подход может быть применен и при рассмотрении вопроса об исключении государства из международной организации за нарушение ее устава. Представляет интерес положение европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., согласно которому прекращение членства в Совете автоматически прекращает участие в Конвенции (п. 3 ст. 65).
Как уже отмечалось, договор представляет собой единое целое. Поэтому прекращение или приостановка действия может касаться лишь всего договора. Прекращение или приостановление действия отдельных положений возможно лишь тогда, когда это предусмотрено договором или согласовано между сторонами. Так, Соглашение о создании СНГ допускает приостановление или отмену определенных положений.
Решение о прекращении и приостановлении действия договоров принимается высшими органами исполнительной и законодательной власти. Согласно Закону о международных договорах РФ прекращение или приостановление действия ратифицированных договоров оформляется законом (ч. 3 ст. 37). МИД публикует об этом официальные сообщения.
Влияние вооруженных конфликтов на договоры
Под вооруженным конфликтом в данном случае понимается официальное состояние войны или межгосударственный конфликт, включающий военные действия такого характера, которые способны затронуть осуществление договоров между участниками или между участниками и третьими государствами. В прошлом обычно говорили о влиянии войны на договоры. Но в наше время многие вооруженные конфликты не сопровождаются объявлением войны и тем не менее вносят существенные изменения в правоотношения участников.
Практика по данному вопросу далека от единообразия. Это явилось одной из причин того, что в Венских конвенциях о праве международных договоров 1969 г. и 1986 г. соответствующие положения отсутствуют. В них говорится, что Конвенции не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении договора из начала военных действий между государствами (ст. 73). В 2001 г. Комиссия международного права решила рассмотреть тему о влиянии вооруженных конфликтов на договоры. Несмотря на приведенное положение Венских конвенций, ряд их общих положений может служить основанием для решения некоторых вопросов влияния вооруженных конфликтов на договоры.
Невозможность выполнения. Вооруженный конфликт делает невозможным выполнение многих договоров между участниками. В отношении одних договоров невозможность носит временный характер, и они приостанавливают действие. В отношении других договоров невозможность выполнения носит необратимый характер, и они прекращаются.
Нарушение договора одной из сторон. Агрессия означает существенное нарушение многих договоров и дает подвергшейся нападению стороне право прекратить или приостановить их действие. С другой стороны, агрессор не может ссылаться на свои действия как на основание для прекращения договоров. Венские конвенции установили недопустимость ссылки на невозможность выполнения или на изменение обстоятельств участником, если они явились результатом невыполнения этим участником своих обязательств.
Коренное изменение обстоятельств. Вооруженный конфликт вносит во взаимоотношения сторон достаточно серьезные изменения для того, чтобы служить основанием прекращения или приостановления действия договоров.
Таковы общие нормы права международных договоров, применимые к договорным отношениям в случае вооруженного конфликта. Что же касается специальных норм по этому вопросу, то анализ практики позволяет определить ряд принципиальных положений.
В прошлом считалось, что война прекращает действие всех договоров, за исключением тех, что специально заключены на случай войны. В декабре 1989 г. Съезд народных депутатов СССР подтвердил, что все советско-германские договоры «в соответствии с нормами международного права утратили силу в момент нападения Германии на СССР». Если иметь в виду лишь двусторонние договоры, то это положение в основном отвечало действительности. Но утверждать, что таково общее правило, было бы неверно.
Сегодня вооруженный конфликт сам по себе не означает прекращения всех двусторонних договоров. Решение зависит от участников конфликта. Война расторгает договоры политического характера, несовместимые с конфликтом. Неполитические договоры в своей массе приостанавливают действие. Это положение подтверждается практикой национальных судов. Выступление судов в пользу максимально возможного сохранения договоров объясняется тем, что суды рассматривают вопросы, связанные с правами человека, которые трудно решать в правовом вакууме. Вооруженный конфликт не является основанием для одностороннего прекращения или приостановления действия договорных постановлений относительно защиты личности.
С началом конфликта начинают применяться договоры, которые были специально заключены на этот случай. В первую очередь это относится к конвенциям гуманитарного права, устанавливающим правила ведения военных действий и нормы о защите жертв войны.
Что же касается договоров между участниками конфликта и третьими государствами, то начало конфликта само по себе не прекращает и не приостанавливает действие двусторонних договоров с ними. Вооруженный конфликт между некоторыми участниками многостороннего договора не прекращает и не приостанавливает действие такого договора между остальными участниками, а также между ними и сторонами в конфликте. Конфликт между некоторыми членами международной организации не оказывает влияния на действие учредившего ее договора.
Государство, осуществляющее право на самооборону в соответствии с Уставом ООН, может приостановить действие договоров, несовместимых с осуществлением этого права. В случае принятия Советом Безопасности резолюции относительно угрозы миру или акта агрессии государства обязаны прекратить или приостановить действие договоров, несовместимых с этой резолюцией. После прекращения вооруженного конфликта, если стороны не договорились об ином, действие приостановленных договоров должно быть восстановлено как можно скорее.
Таким образом, регулирование действия договоров в случае вооруженного конфликта нацелено на максимально возможное сохранение правовых отношений, особенно тех, что касаются защиты личности.